Alan Baker**
Abril 2011
-El liderazgo palestino ha anunciado su intención de abandonar el proceso de negociación y buscar, unilateralmente, una resolución de la ONU que imponga una solución sobre Israel. Frente a un posible veto en el Consejo de Seguridad, los palestinos tienen el objetivo de imponer una resolución de la ONU a través del procedimiento «Unidos para la Paz» de la Asamblea General, que esperan sea apoyada por los Estados miembros de la ONU.
-Si bien una tal resolución no tendría la autoridad para alterar el status jurídico de los territorios, las consecuencias negativas de tal curso de acción, sin embargo, serviría para anular la base misma del proceso de paz. Socavaría la existencia legal de la Autoridad Palestina y violaría los compromisos de Yasser Arafat de resolver todos los problemas mediante la negociación.
-Una tal medida unilateral, fuera del proceso de negociación, constituye una violación fundamental del Acuerdo Provisional Palestino-Israelí de 1995 y, de ese modo, liberaría a Israel de sus compromisos recíprocos.
-Una tal acción unilateral socavaría la confianza de la comunidad internacional en las resoluciones 242 y 338 del Consejo de Seguridad, que forman la base de todos los acuerdos entre las partes. También pondría en tela de juicio la integridad y credibilidad de cualquiera de las resoluciones o acuerdos del Consejo de Seguridad para resolver conflictos entre estados.
-Haría que no tengan sentido las firmas de las grandes potencias como testigos de anteriores acuerdos negociados. Tampoco sería compatible con las disposiciones de las resoluciones y acuerdos que requieren soluciones negociadas en los temas de Jerusalem y de los refugiados.
Los Líderes Palestinos Dicen que el Proceso de Paz está Terminado
La comunidad internacional ha presenciado, recientemente, una serie de declaraciones autorizadas y ampliamente publicitadas, expresadas por líderes palestinos, según las cuales «el actual proceso de paz, como se ha realizado hasta ahora, está terminado» (Riad Malki, Ministro de Relaciones Exteriores de la Autoridad Palestina, 22 de marzo de 2011) , y «las instituciones lideres palestinas (OLP y Fatah) han decidido presentar una solicitud a la ONU para el reconocimiento de un estado palestino dentro de las fronteras de 1967, con su capital en Jerusalem Oriental» (Sa’eb Erekat – AFP, 20 de marzo de 2011).
Estas declaraciones se agregan a un anterior plan del Primer Ministro de la Autoridad Palestina, Salam Fayyad, anunciado en agosto de 2009, para declarar unilateralmente un estado palestino, después de terminar los preparativos de las instituciones gubernamentales palestinas, para septiembre de 2011.
¿Una resolución «Unidos para la Paz»?
Frente a un probable veto de EE.UU. de cualquier intento de la delegación de observadores palestinos ante las Naciones Unidas para lograr una resolución del Consejo de Seguridad reconociendo un Estado palestino, los palestinos tienen el objetivo de provocar la adopción de una resolución «Unidos para la Paz» en el período de sesiones de setiembre de 2011 de la Asamblea General de la ONU. Esta resolución se basaría en un procedimiento establecido en 1950, por iniciativa del entonces Secretario de Estado Dean Acheson, en el contexto de la crisis de Corea, como un medio de superar la falta de unanimidad entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que impidiera que el Consejo cumpliera con su deber de mantener la paz internacional, en el caso de una percibida «amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión».1
En tales casos, la Asamblea General «considerará inmediatamente el asunto» en una sesión especial de emergencia, con miras a la adopción de una resolución de la Asamblea General que podría recomendar medidas colectivas y otras posibles acciones, para lidiar con una percibida amenaza a la paz y a la seguridad internacionales.
Las sesiones especiales de emergencia de la Asamblea General han sido convocadas, con este procedimiento, en más de diez casos, incluyendo la crisis de Corea (1950-1953), la crisis de Suez (1956), Hungría (1956), Congo (1960), Afganistán (1980), y Namibia (1981). El procedimiento se ha utilizado frecuentemente sobre temas de Medio Oriente, como en 1967, 1980-82, y en la 10a Sesión de Emergencia Especial que, a instancias de los palestinos y los estados árabes, de hecho, ha estado continuamente activa desde 1997 hasta el día de hoy.
Claramente, las situaciones fácticas y jurídicas, en relación con cada caso, son únicas y, por lo tanto, no pueden ser vistas como un indicador del resultado o contenido de cualquier posible futura resolución «Unidos para la Paz». A la luz de esto, el marco jurídico y político para cualquier intento palestino de declarar unilateralmente un estado y para que sea reconocido por la ONU, es muy diferente a cualquier uso anterior del procedimiento «Unidos para la Paz».
Una resolución de la Asamblea General ,adoptada a través del procedimiento «Unidos para la Paz», no le daría a la Asamblea General facultades más allá de la facultad de formular recomendaciones que ejerce con cualquier resolución de rutina. No sería una resolución obligatoria, sino que sólo podría recomendar acciones colectivas o individuales de los estados. No tendría el poder de cambiar el estatus de los territorios ni, por sí misma, alterar el estatus de Israel con respecto a los territorios.
Anulación de los Acuerdos de Oslo
La acción prevista por los palestinos de declarar nulo el acordado proceso de negociación, y de avanzar hacia un proceso unilateral con la aprobación de la ONU, podría tener una serie de consecuencias muy negativas para los palestinos y para el proceso de paz, así como también para la comunidad internacional.
Con respecto a los palestinos:
-La acción palestina sería una clara violación de las garantías dadas por Yasser Arafat en el primer contacto formal entre Israel y los palestinos, en su intercambio de cartas con el Primer Ministro israelí Yitzhak Rabin en 1993, según el cual «todas las cuestiones pendientes relativas al estatus permanente, serán resueltas mediante negociaciones»2. Al dejar la mesa de negociación, adoptando medidas unilaterales y buscando que la ONU le imponga un resultado a Israel, los palestinos, de hecho, están socavando la base misma del «proceso de paz» y el compromiso de Arafat .
-La acción palestina sería una clara violación del artículo XXXI(7) del Acuerdo Provisional Palestino-Israelí de 1995, por el cual las partes se comprometieron a no «iniciar o adoptar medida alguna que cambie el estatus de la Margen Occidental y la Franja de Gaza, a la espera de los resultados de las negociaciones sobre el estatus permanente»3. Como no hay todavía ningún resultado de las negociaciones sobre el estatus permanente, la acción unilateral palestina va directamente en contra de este compromiso y lo hace nulo y, como tal, abre la opción para que Israel lleve a cabo sus propias acciones unilaterales con relación a la situación de los territorios, si Israel considerara que esto fuera necesario.
-Al generar una violación fundamental del Acuerdo Provisional, los palestinos serían responsables del deceso de este acuerdo. Dado que el acuerdo sirve como la base jurídica y la fuente de autoridad de la propia Autoridad Palestina, sus instituciones, su parlamento, los tribunales, la oficina de su presidente, el propio presidente, y todos los poderes y responsabilidades, el liderazgo de la AP, de hecho, estaría poniendo en tela de juicio la legitimidad misma de su propia existencia, con todo lo que ello implicaría.
Anulación de la Credibilidad de la Comunidad Internacional
Con respecto al proceso de paz y a la comunidad internacional:
-La acción palestina de buscar imponer una solución a través de la ONU sería incompatible con los términos de las Resoluciones 242 (1967) y 338 (1973) del Consejo de Seguridad. La Resolución 2424 llama específicamente a las partes a ponerse de acuerdo sobre «fronteras seguras y reconocidas», y de ese modo, por implicación, no impone límites que no surjan de un tal acordado proceso. Además de esto, la Resolución 3385 llama a » negociaciones… entre las partes interesadas… encaminadas a establecer una paz justa y duradera en Medio Oriente».
-Buscando pasar por alto estas resoluciones, a través de una acción en la ONU con el apoyo de la comunidad internacional, los palestinos, básicamente, están obligando a los estados miembros de las Naciones Unidas a que eliminen las bases de todo el proceso de paz, que se basa completamente en las dos resoluciones, como está dicho en todos los acuerdos y memorandos firmados entre las partes y testimoniados por miembros de la comunidad internacional. Es cuestionable si los miembros de la comunidad internacional pudieran estar de acuerdo en ser parte en una acción que socave unas tan centrales e importantes resoluciones, que ellos iniciaron y adoptaron.
-Pasar por alto y anular las Resoluciones 242 y 338, también tendría consecuencias en las negociaciones de paz a llevarse a cabo entre Israel y sus vecinos Siria y Líbano, al eliminar los factores centrales en torno a los cuales tales negociaciones de paz tienen la intención de llevarse a cabo.
-El precedente que esto creará, podría tener graves consecuencias para la credibilidad de otras resoluciones del Consejo de Seguridad que determinan los resultados de los conflictos en el mundo, y hacer que esas resoluciones sean completamente anulables, según el capricho de cualquier grupo de organizaciones o estados que puedan conseguir una mayoría en la Asamblea General.
-Dado que los líderes de EE.UU., la UE, Rusia, Noruega, Egipto y Jordania son signatarios, como testigos, del Acuerdo Provisional de 1995, cabe preguntarse cómo esos estados podrían apoyar una acción palestina en la ONU que está, claramente, destinada a socavar y frustrar ese acuerdo. ¿Qué valor habría para los estados y organizaciones que firman como testigos, importantes documentos internacionales, si no hay credibilidad, fiabilidad o integridad unidas a estos testigos?
Impacto en Jerusalem
La comunidad internacional se ha negado, consistentemente, a reconocer el derecho de Israel a establecer su capital en Jerusalem, en espera de un acuerdo negociado sobre el status de la ciudad. Por lo tanto, las misiones diplomáticas no se encuentran en Jerusalem, la capital de Israel. En vista de esto, uno podría preguntarse cómo estados miembros de la ONU serán capaces de apoyar una resolución palestina afirmando el derecho palestino a establecer su capital en Jerusalem.
Éste sería un acto claramente unilateral de la comunidad internacional, en violación de todas las declaraciones y compromisos dirigidos hacia un acuerdo negociado en relación a Jerusalem. Además, socavaría el compromiso entre Jordania e Israel, en el artículo 9 del Tratado de Paz entre Jordania e Israel, según el cual: «De conformidad con la Declaración de Washington, Israel respeta el presente papel especial del Reino Hachemita de Jordania en los lugares santos musulmanes en Jerusalem. Cuando las negociaciones sobre el estatus permanente se lleven a cabo, Israel dará alta prioridad al papel histórico jordano en estos santuarios»6.
Impacto sobre la Cuestión de los Refugiados
De modo similar, si, como los palestinos han estado dando a entender, buscarán incluir una disposición en una resolución «Unidos para la Paz», afirmando e imponiendo el derecho al retorno de los refugiados palestinos, ésto, de hecho, entraría en conflicto con las disposiciones pertinentes de la Resolución 242 que llama a «lograr una solución justa del problema de los refugiados»7. Suponiendo que el «problema de los refugiados» se refiere también a la cuestión de los refugiados judíos como resultado de la crisis de Medio Oriente, entonces la determinación unilateral con respecto a los refugiados palestinos, sólo sería discriminatoria y violaría la Resolución 242.
También violaría las garantías pertinentes de los Acuerdos de Oslo, específicamente la Declaración de Principios de 1993 sobre un Régimen de Gobierno Autónomo Provisional (Artículo V(3)), que determina que las cuestiones del estatus final a negociarse (y no a ser impuestas por la ONU) «cubrirán las cuestiones pendientes, incluyendo: Jerusalem, refugiados, asentamientos, arreglos de seguridad, fronteras, relaciones y cooperación con otros vecinos, y otros temas de interés común».
Imponer una determinación de la ONU sobre la cuestión de los refugiados sería incompatible y socavaría, el acuerdo entre Jordania e Israel, en el artículo 8 de su Tratado de Paz bilateral de 1994, según el cual la cuestión de los refugiados será tratada «en negociaciones, en un marco a acordarse, bilateral o de otro tipo, en conjunción con, y al mismo tiempo que, las negociaciones sobre el estatus permanente»8.
Los potenciales confusión, desorden y sustanciales daños de una resolución de la ONU motivada por los palestinos – para los propios palestinos, para el proceso de negociación de la paz y para la credibilidad y fiabilidad de las Naciones Unidas y la comunidad internacional en general – es probable que sea inconmensurable. Si bien los comienzos de este proceso podrían ser claros, podría no haber previsión del resultado final y de las consecuencias concomitantes.
La pregunta sigue siendo si los miembros de la ONU que están siendo atraídos por los palestinos en este ejercicio irresponsable y mal aconsejado, son plenamente conscientes del daño que puede causar.
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Notes
1. http://www.un.org/en/ga/sessions/emergency.shtml
6. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Israel-Jordan+Peace+Treaty.htm
8. Véase la nota 6 supra.
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**El Emb. Alan Baker, director del Instituto de Relaciones Contemporáneas en el Centro Jerusalem para Asuntos Públicos, es ex asesor jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel y ex embajador de Israel en Canadá. Es un socio en el bufete de abogados de Moshe, Bloomfield, Kobo, Baker & Co. Participó en la negociación y redacción de los diversos acuerdos comprendidos en los Acuerdos de Oslo.
Traducido para porisrael.org por José Blumenfeld
Difusion: www.porisrael.org
Excelente analisis