Cuenta regresiva para septiembre:
Dore Gold
Jerusalem Center for Public Affairs
El debate público en Israel sobre el plan palestino para buscar apoyo de la ONU para la condición de estado en septiembre, se basa en un error fundamental: la Asamblea General de la ONU no puede, por sí sola, establecer o reconocer un estado palestino. Puede admitir nuevos miembros en la ONU sólo después de haber sido nominados primero por el Consejo de Seguridad de la ONU, donde ninguno de los cinco miembros permanentes pueda vetar la nominación.
El esfuerzo actual de los palestinos en la ONU, además, parece redundante. La Asamblea General de la ONU ya ha recomendado la creación de un estado palestino el 15 de diciembre de 1988, e incluso ha insistido en las líneas de 1967. La resolución de 1988 fue respaldada por 104 países, sólo EE.UU. e Israel se opusieron. Pero ésta y otras resoluciones anteriores (incluyendo una tan reciente como la del 18 diciembre de 2008) no crearon una nueva realidad jurídica, ni tampoco cambiaron nada en el terreno.
En 1998, cuando el Primer Ministro, Benjamín Netanyahu, se enfrentó con un plan de Yasser Arafat de declarar un estado en 1999, el gobierno israelí advirtió que tal medida constituiría «una violación sustantiva y fundamental del Acuerdo Interino» entre Israel y los palestinos (el Acuerdo de Oslo II). Se emitió una declaración oficial diciendo que si tal violación se produjera, entonces Israel tendría derecho a tomar todas las medidas necesarias, incluyendo la aplicación de la ley israelí de bloques de asentamientos y zonas de seguridad en la Margen Occidental.
Oslo II establece claramente que «Ninguna de las partes iniciará o tomará ningún paso que cambie el estatus de la Margen Occidental y la Franja de Gaza, en espera del resultado de las negociaciones sobre el estatus permanente» (artículo 31). La Unión Europea firmó realmente Oslo II en calidad de testigo. ¿Pueden los países de la UE convertirse en participantes activos para cambiar la situación de los territorios, cuya suerte se supone que será determinada únicamente por medio de negociaciones?
Israel debe oponerse con firmeza a la iniciativa de septiembre en la Asamblea General, incluso si los palestinos ya cuentan con los votos. Debe dejar absolutamente en claro que esta movida es nada menos que una grave violación de un compromiso central de los Acuerdos de Oslo, como el gobierno israelí lo afirmó en 1998. Sólo una vigorosa respuesta israelí disuadirá a Abbas de continuar en el camino del unilateralismo.
La Asamblea General de la ONU no Puede Establecer un Estado Palestino
El debate público en Israel sobre el plan palestino, de buscar apoyo en la ONU para la condición de estado en septiembre, se basa en un error fundamental: que la Asamblea General de la ONU puede decidir acerca de la existencia de nuevos estados. Contrariamente a la creencia generalizada, no fue la Asamblea General de la ONU la que estableció formalmente el Estado de Israel. La Resolución 181 de la Asamblea General de la ONU, también conocida como Plan de Partición, del 29 de noviembre de 1947, sólo recomendó el establecimiento de un estado judío. Fue un importante impulso moral para el pueblo judío. Pero la base jurídica real para la creación del Estado de Israel fue la declaración de independencia por parte de David Ben-Gurion el 14 de mayo de 1948.
Mientras tanto, los palestinos hablan de la ONU «reconociendo» un nuevo estado palestino en septiembre. Nabil Shaath, un alto miembro del Comité Central de Fatah, se refirió a la AP consiguiendo reconocimiento para un Estado palestino de los dos tercios de los estados miembros de la ONU.1 A principios de 2011, Riad Malki, Ministro de Relaciones Exteriores palestino, amplió la idea del reconocimiento de las Naciones Unidas: «Tal reconocimiento crearía presión política y jurídica sobre Israel para que retire sus fuerzas de la tierra de otro estado que es reconocido dentro de las fronteras de 1967 por la organización internacional».2 En efecto, dado que Abbas quiere un reconocimiento internacional que cubra tanto la Margen Occidental , donde rige su gobierno, como Gaza, controlada por Hamas, se sintió impulsado a buscar una reconciliación entre Fatah y Hamas, justo hace poco.
Sin embargo, la Asamblea General tampoco reconoce nuevos estados. Puede admitir nuevos miembros de la ONU sólo después de haber sido nominados primero por el Consejo de Seguridad de la ONU. Si uno de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad se niega a apoyar la admisión de un nuevo estado en la ONU, no hay nada que la Asamblea General pueda hacer al respecto. Kosovo es reconocido por al menos 75 estados, pero Rusia se niega a apoyar su ingreso a la ONU, así que no es un estado miembro de la ONU. La Asamblea General ha reconocido el derecho a la libre determinación de los movimientos nacionales; ha aceptado a diferentes movimientos nacionales como representantes de pueblos con aspiraciones nacionales. Pero la Asamblea General de la ONU no puede, por sí sola, establecer o reconocer un estado palestino. Sólo pude hacer recomendaciones a otros estados para que sigan con sus contactos bilaterales.
Cabe señalar que el actual esfuerzo palestino en la ONU parece redundante. La Asamblea General de la ONU ya ha recomendado la creación de un estado palestino en el pasado. Incluso insistió en las líneas de 1967. El 15 de diciembre de 1988, la Asamblea General adoptó la Resolución 43/177, que reconoció «la proclamación del Estado de Palestina» por Yasser Arafat en la reunión del Consejo Nacional Palestino en Argel el 15 de noviembre de 1988. Era un estado virtual, ya que no cumplía ninguna de las condiciones mínimas que el derecho internacional ha determinado que se deben cumplir para que una comunidad política sea reconocida como un estado. No obstante, la ONU siguió adelante y trató de conceder algún tipo de estatus a la declaración de Arafat.
La resolución de la ONU de 1988 declaraba «la necesidad de posibilitar que el pueblo palestino pueda ejercer su soberanía sobre su territorio ocupado desde 1967». Fue respaldada por 104 países, sólo EE.UU. e Israel se opusieron (36 países se abstuvieron). Desde entonces, otras resoluciones de la Asamblea General de la ONU, como la de fecha tan reciente como el 18 de diciembre de 2008, reafirmó los derechos de los palestinos a un estado independiente. Pero todas estas anteriores resoluciones no crearon una nueva realidad jurídica, ni tampoco cambiaron nada en el terreno. Además, no alteran el hecho fundamental de que la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de noviembre de 1967, todavía se mantenía como la única base acordada para todos los acuerdos de paz árabe-israelíes desde 1979. La Resolución 242 no demanda de Israel que se retire a las líneas de 1967.
Abbas espera que se le entregue un estado
Hay varias razones de por qué la dirigencia palestina está llevando a cabo esta estrategia en las Naciones Unidas. En primer lugar, Mahmoud Abbas ha sido convencido de que la ruta de la ONU le permite obtener un estado palestino en bandeja de plata sin tener que pararse en un salón en Ramallah y emitir una declaración. Le dijo a Dan Ephron de Newsweek, en una entrevista publicada el 24 de abril, que no está dispuesto a declarar el estado por sí mismo, si la Asamblea General de la ONU adopta una resolución sobre un estado palestino. Abbas prefiere ser pasivo y dejar que la comunidad internacional haga todo el trabajo. No está siguiendo la secuencia de la creación del estado practicado por el líder de Israel, David Ben-Gurion, en 1947-48.
Abbas sabe que hay riesgos si decide declarar unilateralmente un Estado. En 1998, cuando el Primer Ministro Benjamín Netanyahu se enfrentó con un plan de Yasser Arafat para declarar un estado, cuando los cinco años del Acuerdo Interino estaban por expirar en 1999, el gobierno israelí advirtió que tal medida constituye «una violación sustantiva y fundamental del Acuerdo Interino» entre Israel y los palestinos (el acuerdo de Oslo II). Emitió una declaración formal el 11 de noviembre de 1998, diciendo que si tal violación se producía, entonces Israel tendría derecho a tomar todas las medidas necesarias, incluida la aplicación de la ley israelí de bloques de asentamientos y zonas de seguridad en la Margen Occidental. En ese momento, EE.UU. e Israel disuadieron a Arafat sobre la declaración. Esto también plantea la cuestión: si la declaración de 1988 fue realmente un acto significativo, entonces ¿Por qué Arafat planeó hacer otra declaración de independencia en 1999?
Este mes de septiembre, Abbas puede decir que no es responsable por lo que la ONU hace pero, al mismo tiempo, está esperando que 130 o más estados reconozcan el nuevo estado palestino, después de una resolución de la ONU. En tales condiciones, obtiene los beneficios de la condición de estado sin tener que asumir la responsabilidad. Es práctica normal que los estados sólo reconozcan un nuevo estado que ya ha sido declarado. Si Abbas sale de la Asamblea General de la ONU en Nueva York después de recibir apoyo para un Estado palestino, pero no emite una declaración de condición de estado en Ramallah, entonces podría haber límites legales sobre cómo los estados responderían a esta situación. Por esa razón, hay voceros palestinos que tratan de presentar un argumento jurídico de que Abbas no tiene que declarar el un estado debido a que Arafat ya efectuó esa declaración en 1988.
La importancia real de cualquier nueva resolución de la Asamblea General es la continuación que los palestinos persiguen. Los asesores de Abbas, probablemente, están leyendo escenarios apocalípticos en la prensa israelí; que los asentamientos israelíes y las bases militares en la Margen Occidental ya no serán «ocupantes» sino más bien «invasores» en un estado soberano. ¿Podría Israel estar sujeto a sanciones? Sería irresponsable descartar estas ideas por completo, pero para que se den estos siguientes pasos, los palestinos necesitarían del Consejo de Seguridad de la ONU. A la administración Obama pueden no gustarle los asentamientos israelíes, pero no es cuestión de apoyar resoluciones de la ONU que tratan a Israel como a Irak bajo Saddam Hussein. Además, después de impulsar una resolución en la Asamblea General, desafiando a Washington, a Abbas le quedará poco crédito para pedir nuevas acciones del Consejo de Seguridad.
¿Qué harán los europeos?
La estrategia diplomática palestina en la ONU se ha basado siempre en ganar apoyo cualitativo para las iniciativas pro-palestinas, no sólo apoyo cuantitativo. En otras palabras, no es suficiente para los palestinos y el bloque árabe obtener 130 votos en la Asamblea General de la ONU, basados en el Movimiento de Países No Alineados. Algo les falta, claramente, a los palestinos si sólo pueden confiar en países como Cuba, Yemen y Pakistán. Por esa razón, el apoyo de la Unión Europea para su resolución es siempre fundamental. Además, muchos estados, como Japón o Argentina, decidirán cómo votar sobre la base de lo que decida hacer la Unión Europea.
Sin embargo, la UE y ciertos estados clave de la comunidad internacional tendrán ciertos problemas con la movida de Abbas, aunque estas preocupaciones no siempre son evidentes en la superficie. En el sistema de la ONU, los nuevos estados han sido admitidos cuando resolvieron bilateralmente sus diferencias con los Estados con los que tenían controversias fundamentales. Así, Bangladesh sólo pudo convertirse en un miembro de la ONU cuando resolvió su conflicto con Pakistán, del que fue una vez una parte. Los europeos son sensibles a los peligros del reconocimiento prematuro de estados con conflictos sin resolver, debido a sus propias experiencias. Las guerras de Yugoslavia (1991-1995) se encendieron cuando Alemania reconoció a Croacia y Eslovenia, antes de resolver los problemas creados por la disolución de Yugoslavia. Y España fue reticente a reconocer a Kosovo, porque temía el precedente que establecía para los separatistas vascos. Según Der Spiegel, la canciller alemana Angela Merkel está instando a Abbas a que se abstenga de seguir el curso unilateral en la ONU.3 Abbas no puede dar por sentado el apoyo de la UE para su apuesta de septiembre en la ONU.
Hay otro factor que puede afectar, en particular, las actitudes europeas. El Acuerdo Interino palestino-israelí de 1995, también conocido como Oslo II, estableció claramente que «Ninguna de las partes iniciará o tomará ningún paso que cambie el estatus de la Margen Occidental y la Franja de Gaza, en espera del resultado de las negociaciones sobre el Estatus Permanente» (artículo 31). La Unión Europea firmó realmente Oslo II en calidad de testigo. ¿Cómo puede la UE, entonces, apoyar una iniciativa palestina en la ONU que viole este compromiso básico de un acuerdo internacional, cuando la propia UE es un signatario del acuerdo en cuestión? ¿Pueden los países de la UE seguir adelante y reconocer un estado palestino cuando entonces se convirtieron en participantes activos en el cambio del estatus de los territorios, cuya suerte se supone que sea determinada únicamente por negociaciones?
Además, dado que los palestinos estarían violando un acuerdo internacional firmado con Israel, al ir a la ONU en búsqueda del cambio unilateral del estatus de la Margen Occidental y Gaza, estarían participando en un acto claramente ilegal. Hay implicancias del hecho de cómo los estados tratan la cuestión del reconocimiento. Por ejemplo, los estados que se apegan estrictamente al derecho internacional, tendrían razones para negarse al reconocimiento de un estado palestino. Después de todo, existe un principio general del derecho, señala el Profesor Malcolm Shaw, que un «acto ilegal no puede producir derechos legales».4 Además, de acuerdo con la Segunda Reafirmación de la Ley de Relaciones Exteriores de Estados Unidos (1981), un estado tiene la obligación de no reconocer o tratar como estado a ninguna entidad que haya «logrado la calificación de condición de estado en violación del derecho internacional».5
Abbas espera que los intereses políticos europeos, para apoyar a los palestinos, triunfen sobre la cuestión de la legalidad. También quiere cambiar a su favor el contexto político de su lucha con Israel. Espera que cualquier referencia a las líneas de 1967 debilitará la voluntad de la opinión pública israelí. Quieren influir en el debate público y hacer que los israelíes acepten la inevitabilidad de una retirada total de la Margen Occidental. Esperan que los israelíes establezcan paralelismos entre una resolución de la Asamblea General de la ONU este mes de septiembre y la resolución de partición de 1947, y así crear el impulso político que ponga presión sobre el gobierno de Israel para hacer concesiones que los anteriores primeros ministros israelíes pensaron que serían imprudentes.
En este sentido, la movida de Abbas apunta a dar forma, a favor de los palestinos, al contexto político de la lucha diplomática entre Israel y los palestinos en el futuro. Espera que la administración Obama sea más reacia a utilizar el veto de EE.UU. en el Consejo de Seguridad de la ONU, si puede obtener una votación abrumadora a su favor en la Asamblea General de la ONU. Lo que esto significa es que los contraataques de Israel deberían estar destinados a comprometer los términos del debate internacional que Abbas está tratando de cambiar. Esto es tanto una lucha acerca de la conciencia política como acerca del derecho internacional.
¿Qué debería hacer Israel?
¿Qué debería hacer Israel? Debe oponerse con firmeza a la iniciativa de septiembre en la Asamblea General, incluso si los palestinos ya tienen los votos. Debe dejar absolutamente en claro que esta movida es nada menos que una grave violación de un compromiso central de los Acuerdos de Oslo, como el gobierno israelí lo afirmó en 1998. No puede dejar ninguna duda sobre cuán grave ve la movida de Abbas, especialmente si la resolución de la ONU que busca, menciona las líneas de 1967, predeterminando las futuras fronteras de Israel, sin ningún tipo de negociaciones, como se pide en los Acuerdos de Oslo. Debe dejar en claro que Abbas ha optado por el unilateralismo por sobre una solución negociada del conflicto palestino-israelí, como se pide en los acuerdos previamente firmados.
Como paso adicional, Israel debería pedir a la administración de Obama y al Congreso que reconfirmen la carta de EE.UU del 14 de abril de 2004, al ex primer ministro israelí, Ariel Sharon, que específicamente descartó una retirada total de Israel de la Margen Occidental y prometió «fronteras defendibles» para Israel en el futuro. La carta fue confirmada por abrumadoras mayorías bipartidistas en ambas cámaras del Congreso en junio de 2004. Obama no ha adoptado ni ha renunciado a la carta de 2004. Israel no puede hacer nada si el liderazgo palestino toma medidas diplomáticas hostiles en su contra. Sólo una fuerte respuesta israelí disuadirá a Abbas de continuar en el camino del unilateralismo.
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1. «La AP Obtendrá la mayoría en el Reconocimiento de la ONU de Estado Palestino» Jerusalem Post, 19 de abril de 2011.
2. Linda Gradstein, «Palestinos Impulsarán Reconocimiento de La ONU como Estado Independiente», Aol News, 10 de enero de 2011.
3. Keinon Herb, «UE Dividida Acerca Reconocimiento ONU de Estado Palestino» Jerusalem Post, 24 de abril de 2011.
4. Profesor Malcolm Shaw QC, «En el Asunto de la Jurisdicción de la Corte Penal Internacional en relación con la Declaración de la Autoridad Palestina: Opinión», tal como fue presentado al Fiscal de la Corte Penal Internacional en La Haya por la Asociación Internacional de Abogados y Juristas Judíos, Alex Hertman, Adv., Presidente, 9 de septiembre de 2009.
Ver también: «Cuando una entidad llega a la existencia en violación de ciertas normas básicas del derecho internacional, su título de ser un ‘Estado’ está en cuestión… La ilegalidad de origen a veces podría ser tomada como motivo para no reconocerlo». James Crawford, La Creación de los Estados en el Derecho Internacional, 2ª ed. (Nueva York: Oxford University Press, 2006), p. 74.
5. Tal Becker, Reconocimiento Internacional de un Estado Palestino Declarado Unilateralmente (Jerusalem: Centro Jerusalem para Asuntos Públicos, 2000), p. 17.
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El escritor, ex embajador de Israel ante las Naciones Unidas, es Presidente del Jerusalem Center for Public Affairs (Centro Jerusalem para Asuntos Públicos)
Traducido para porisrael.org por José Blumenfeld
En mi opinión no creo que la ANP desconozca esto, que la ONU no pueda dar licencia para que los palestinos creen su Estado.
Lo que parece pretender la ANP es ser reconocido por la ONU no que se cree inmediatamente ese Estado.
Todo esto supone para Israel que ese Estado Palestino no se convierta en una amenaza como lo es Gaza actualmente.
En todo esto lo que impide que se llegue a esa resolución es el tipo de gobierno que podría tener ese Estado Palestino del que ya tenemos referencias bastante claras y para nada aceptables y por otro lado que en el supuesto de ser gobernado por un partido moderado y pacifico no pueda cambiar convirtiéndose de nuevo en otro serio inconveniente.
Como se ve no es tan fácil, pero tampoco tan difícil si existe un serio compromiso en solucionar esta situación en donde dos Estados vivan de forma absolutamente pacifica.