Jerusalén ya tiene muchas embajadas; pero ninguna para Israel ( 2)

En la Guerra de los Seis Días de 1967, Israel capturó la mitad oriental de Jerusalén e inmediatamente amplió los límites del término municipal para incluir la Ciudad Vieja y sus alrededores. En la Resolución 252 de mayo de 1968, el Consejo de Seguridad pidió unánimemente a Israel que revocara los cambios en el estatus de Jerusalén. Israel se negó.

En la década de 1970, el consulado de EEUU era una fuente de graves tensiones entre el Gobierno israelí y Estados Unidos. La Administración Carter estaba intentando persuadir a los palestinos de la Margen Occidental de que apoyaran los Acuerdos de Camp David con Egipto, que incluía planes para una autonomía palestina en la Margen y Gaza. Los ministros israelíes estaban preocupados por que el consulado estuviese animando efectivamente a los palestinos de la Margen a apoyar la independencia. Las tensiones eran tales que, según un cable consular confidencial obtenido por WikiLeaks, al consulado le preocupaba que Israel pudiera intentar cambiar unilateralmente la jurisdicción de la legación.

Israel volvió a poner enseguida el asunto de Jerusalén en el foco de la atención internacional. En junio de 1980 la Knéset [Parlamento] declaró oficialmente que Jerusalén, “completa y unida”, era la capital de Israel. En la Resolución 478, el Consejo de Seguridad condenó unánimemente la ley declarándola “nula y sin efecto” y exigiendo su inmediata derogación. Crucialmente, también pidió a los Estados que habían establecido misiones diplomáticas en Jerusalén que las retirasen. A causa de la presión árabe, Holanda y varios países latinoamericanos retiraron sus embajadas de Jerusalén. Pero los consulados que técnicamente no eran misiones diplomáticas permanecieron.

En 1994, con la firma de los Acuerdos de Oslo, estos consulados se convirtieron en representaciones ante la recién constituida Autoridad Palestina. Turquía, que había cerrado su consulado en señal de protesta en 1980 y que después reconoció a Palestina cuando la OLP declaró la independencia, en 1988, reabrió su consulado en Jerusalén con el asentimiento israelí. En 1995, el Congreso de EEUU contrarrestó estas maniobras aprobando la Ley para la Embajada de Jerusalén, que requería a EEUU el reconocimiento de una Jerusalén unida como capital de Israel y ordenaba la reubicación allí de la embajada estadounidense en Israel. Desde entonces, todos los presidentes de EEUU han firmado exenciones a intervalos de seis meses posponiendo este reconocimiento y la apertura de una embajada en Jerusalén por motivos de “seguridad nacional”. Lo único que tiene que hacer Trump para trasladar la embajada es negarse a firmar la exención cuando aterrice en su mesa, el próximo 1 de junio.

En resumen: a lo largo de las últimas décadas, lo que empezaron siendo oficinas consulares en el Mandato de Palestina se convirtieron en embajadas de facto ante la Autoridad Palestina.

El hecho de que estas misiones diplomáticas, que técnicamente no están acreditadas ante ningún Estado, gestionen las relaciones políticas con los palestinos es abiertamente publicitado por los países concernidos. El consulado de EEUU se describe como “el representante de facto del Gobierno de Estados Unidos ante la Autoridad Palestina”. El consulado turco se define como una embajada en todo menos en el nombre: “A pesar (…) de que su nomenclatura oficial es la de ‘Consulado General’, [tiene el] volumen de trabajo y las características de cualquier otra embajada en el extranjero”.

En general, en todo el mundo los consulados se dedican a reunir información y proporcionar servicios consulares. En cambio, los de Jerusalén son casi exclusivamente políticos, peculiaridad que comparten con los de Hong Kong. El consulado de EEUU dice que su trabajo es “ayudar a la Autoridad Palestina a construir instituciones sostenibles para un futuro Estado palestino independiente, viable, democrático y soberano”. Según el exembajador estadounidense en Israel Dan Shapiro, esta función política significa que “los funcionarios de la AP vienen de vez en cuando a Jerusalén”, un hecho del que dice que “no es normal, pero tampoco insólito”.

El consulado italiano, que también está en el oeste de Jerusalén, informa de que es “responsable de mantener y desarrollar las relaciones [de Italia] (…) con las autoridades palestinas (…) a todos los niveles”. Suecia, que reconoció a Palestina en 2014, dice que el consulado de Jerusalén tiene “el objetivo de promover la construcción de un Estado palestino democrático”.

La jurisdicción de los consulados cubre la totalidad de Jerusalén, definido en 1947 como corpus separatum, la Margen Occidental y Gaza. A pesar de que se abstienen de reconocer cualquier soberanía sobre Jerusalén, los nueve países tratan incluso el oeste de la ciudad como parte de la misma jurisdicción que la totalidad de la Margen. El profesor Eugene Kontorovich, de la Facultad de Derecho de la Northwestern University, arguye que esta situación es incoherente. Al principio, el corpus separatum se extendía por el sur hasta Belén y por el este hasta Abu Dis, pero la comunidad internacional trata ahora estas áreas como “territorio palestino ocupado” en vez de como una parte de Jerusalén cuyo futuro se decidirá mediante negociaciones entre las partes.

Además, pese a que los consulados no están acreditados ante Israel, el Ministerio de Exteriores israelí los trata a todos los efectos como si lo estuvieran. Dice que tiene lazos con los consulados tanto directamente como mediante sus respectivas embajadas, y les da a ellos y a su personal “la documentación necesaria”. Un cable consular de EEUU de 1979 obtenido por WikiLeaks confirmóque el personal del consulado recibe carnets emitidos por el Ministerio de Exteriores y “todos los privilegios y prerrogativas normales acordadas para los cónsules y consulados extranjeros”, y añadía que se hacía lo mismo con los otros consulados de la ciudad. Otro cable filtrado aclarabaque estos privilegios incluían exenciones consulares en el pago de impuestos.

Esto es importante porque, según la Convención de Viena de 1963 sobre Relaciones Consulares,los cónsules deben recibir el permiso escrito del país anfitrión para asumir el cargo. Según el artículo 12, “el director de una oficina consular es admitido para ejercer sus funciones mediante una autorización del Estado receptor denominada exequatur”. Un cónsul –establece la Convención– no asumirá sus obligaciones hasta que no haya recibido el exequatur. De hecho, los cónsules honorarios de Ucrania, Georgia, Estonia y Filipinas destinados en Jerusalén sí parecen buscar el exequatur de Israel, tal y como exige la Convención de Viena.

Resulta inaudito, pero los nueve cónsules generales en Jerusalén no tratan de obtener elexequatur de Israel. Durante un debate en el Congreso sobre el traslado de la embajada estadounidense a Jerusalén, el subsecretario de Estado Laurence Eagleburger confirmó que el cónsul de EEUU “no pide el reconocimiento consular formal de ningún Gobierno”, y añadió que lo mismo hacían los demás cónsules generales.

En un principio las cosas no funcionaban así. Durante el Mandato, los cónsules en Jerusalén recibían el exequatur del Reino Unido. Pero cuando la Asamblea General de la ONU reafirmó en la Resolución 194 que Jerusalén debía convertirse en una ciudad internacional, la mayoría de los países se negaron a reconocer las reivindicaciones israelíes o jordanas sobre Jerusalén; en consecuencia, se negaron a pedirles autorización.

Nunca fue un resultado preconcebido el que los consulados operaran sin exequaturs. De hecho, en 1949 Israel comunicó a Turquía que esperaba que solicitara dicha autorización. El 13 de enero de 1950, el asesor legal del Departamento de Estado, Leonard Meeker, avisó de que, a la luz de la Resolución 194, EEUU “no debía dar ningún paso respecto al desempeño de los funcionarios consulares estadounidenses en Jerusalén que supusiera un reconocimiento de la soberanía de cualquier Estado nacional”. Arguyó que sería “permisible” pedir exequaturs para los cónsules en Jerusalén “si se [entendiese] claramente que dicha acción no implica[ría] un reconocimiento norteamericano de la soberanía israelí o jordana sobre Jerusalén”, pero EEUU debería negarse si Israel y Jordania sólo expidieran exequaturs “entendiendo que el reconocimiento de la soberanía queda[se] implícito”.

Meeker señaló que, en el pasado, EEUU se había asegurado el reconocimiento de Bélgica para el personal consular en el Congo a pesar de no reconocer la anexión belga, y agregó que esa salvedad no implicaba el reconocimiento formal de las reivindicaciones de Bélgica. Asimismo dijo que el personal consular en Chile también había obtenido exequaturs a pesar de que no se reconocía a su régimen. Cuando el Gobierno de la Alemania nazi se negó a aceptar esta salvedad para alojar al personal consular estadounidense en Checoslovaquia y Danzig en 1939, en cambio, EEUU cerró sus consulados. No está claro si EEUU hizo alguna vez esta propuesta a Israel, pero al margen de lo que ocurriera, acabó operando un consulado sin la autorización necesaria.

Kontorovich cree que Israel podría alegar que estos países vulneran sus derechos bajo las leyes internacionales. Si Jerusalén es efectivamente territorio israelí, entonces estos nueve países están contraviniendo la Convención de Viena. Pero Kontorovich recalca que, a menos que Israel se queje, no es necesariamente un problema legal, porque Israel ha optado por no ejercer sus derechos. No obstante, dice que formaría parte de los derechos de Israel el insistir en que esos países adquieran la autorización y después negársela. Sugiere que podría haber sido una “reacción inteligente” ante el reconocimiento sueco de Palestina: en la situación actual, Israel está ayudando a Suecia a utilizar territorio bajo jurisdicción israelí para ejercer su representación ante un país que actualmente no existe y que no tiene derechos legales sobre ninguna parte de ese territorio, pero que aun así afirma lo contrario.

Dado que nueve países tienen lo que equivale a embajadas de facto ante la Autoridad Palestina en Jerusalén, ¿por qué no corrigen ese desequilibrio trasladando sus embajadas ante Israel de Tel Aviv a Jerusalén?

La razón se ha convertido casi en un cliché: la comunidad internacional no reconoce ninguna soberanía sobre Jerusalén y espera que el estatus de la ciudad sea determinado por unas negociaciones sobre su estatus final entre Israel y los palestinos, que haría de un Jerusalén dividido la capital de ambos Estados.

Ningún ministro relevante de Exteriores ha estado dispuesto, cuando se les ha preguntado, a hablar de la obvia contradicción que plantea esta afirmación: insisten en que no puede haber embajada para Israel en Jerusalén porque el estatus de la ciudad debe ser decidido mediante negociaciones, pero al mismo tiempo operan en la ciudad embajadas de facto para la Autoridad Palestina.

Shapiro insiste en que esta anomalía “no se diseñó así”, pero que se adoptó por motivos prácticos. “Cuando la AP surgió como resultado del proceso de Oslo, necesitábamos tener algún modo de mantener comunicaciones diplomáticas regulares”, explica. “El consulado asumió esa función principalmente por motivos de seguridad. Habría sido lógico tener una misión en Ramala, pero habría sido muy difícil aplicar los protocolos de seguridad del Departamento de Estado. El personal consular viaja a diario [a la Margen Occidental] en convoyes fuertemente armados y no hace noche allí”. Dice que el consulado era una base oportuna para esas relaciones porque estaba cerca y “tenía de todos modos responsabilidad consular para esos territorios”. Recalca que este hecho “no sugiere en modo alguno la creencia de que el oeste de Jerusalén estuviese destinado a ser gobernado por los palestinos”.

Desde que finalizó su misión como embajador, Shapiro se ha declarado a favor del traslado de la embajada estadounidense a Jerusalén. Pero rechaza las sugerencias de que EEUU deba hacerlo simplemente cambiando el letrero de la puerta del consulado diciendo que los funcionarios palestinos se negarían a reunirse con diplomáticos que acreditados únicamente ante el Estado de Israel. “Lo verían como una rebaja de sus aspiraciones a la soberanía tras veinte años de trabajo con el consulado. Sin duda sería perjudicial para nuestros intereses trasladar la embajada, ya que veríamos que no tenemos a nadie que pueda mantener reuniones con la AP”. Sugiere establecer una oficina en Ramala o bien no aplicar una ley estadounidense que prohíbe tener una embajada y un consulado en la misma ciudad.

Israel parece haber aceptado la presencia de misiones diplomáticas para los palestinos en su capital. Según Shapiro, “se mencionó alguna vez [por parte de miembros del Gobierno] con tono irónico de decepción que la única misión de EEUU en Jerusalén fuese para los palestinos”, pero dice que el asunto “nunca se planteó con verdaderas expectativas de que fuese a cambiar”.

El Ministerio de Exteriores israelí rechazó las solicitudes para que el jefe de protocolo hiciera declaraciones oficiales para este artículo insistiendo en que “esos consulados no tienen nada que ver con el Estado de Israel”. Sin embargo, el portavoz Emmanuel Nahshon respondió más tarde: “Después de 1967, el Estado de Israel preservó el statu quo en Jerusalén respecto a los consulados en la ciudad (…), y su política se ha mantenido a lo largo de los años”. La viceministra de Exteriores, Tzipi Hotovely, que se opone firmemente a que haya un Estado palestino, declinó hacer comentarios.

Claramente, Jerusalén es objeto de una llamativa doble vara de medir, que ningún ministro de Exteriores está dispuesto a racionalizar o justificar. Por un lado, a Israel se le niega el reconocimiento de su capital y se le dice que no puede acoger embajadas allí por si da la impresión de que la comunidad internacional reconoce su soberanía sobre la ciudad. Pero por otro lado los palestinos gozan del privilegio de unas misiones diplomáticas en esa misma ciudad, sin que haya ningún reparo de la comunidad internacional ante esta efectiva hipocresía.

Visto de este modo, al menos como cuestión moral, trasladar la embajada de EEUU a Jerusalénpodría ser no tanto un regalo como un acto de reparación. Sería admitir que la anacrónica propuesta de hacer de Jerusalén un fideicomiso de la ONU está descartada. Y un reconocimiento de que, como los palestinos ya gozan –accidentalmente– de misiones diplomáticas en Jerusalén, negarle lo mismo al país que ya existe y controla esa ciudad sería un acto de incoherencia.

Trasladar la embajada de EEUU podría, en resumidas cuentas, corregir un error histórico.

© Versión original (en inglés): The Tower
© Versión en español: Revista El Medio

Parte 1

https://porisrael.org/2017/03/22/jerusalen-ya-tiene-muchas-embajadas-pero-ninguna-para-israel-1/