¿Transferir las responsabilidades de UNRWA a quién?

Traducido para Porisrael.org por Dori Lustron

Los cambios políticos internacionales y las auténticas crisis de refugiados han impulsado un examen renovado de la OOPS, el mecanismo financiado internacionalmente para los palestinos. El problema de transferir las responsabilidades de salud, bienestar y educación de UNRWA a otras organizaciones no se resuelve fácilmente. A pesar de los problemas evidentes (principalmente la corrupción inevitable), la absorción de la UNRWA en la Autoridad Palestina es la alternativa menos mala, ya que ofrece un camino para la creación de capacidad y la supervisión real.

UNRWA, la organización «refugiada» financiada internacionalmente para los palestinos, es objeto de un nuevo escrutinio. Los cambios son muy necesarios por varias razones apremiantes: reasignar recursos internacionales a crisis genuinas de refugiados; para avanzar la causa de un estado palestino; para eliminar una anomalía pesada, destructiva y costosa del sistema internacional; y para mejorar las posibilidades de paz entre los palestinos e Israel.

Se presentan tres posibilidades con respecto al futuro de UNRWA.

En primer lugar, sus responsabilidades pueden trasladarse a la Autoridad Palestina (AP).

En segundo lugar, pueden ser asumidos por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

En tercer lugar, el OOPS puede mantenerse intacto.

De estas opciones, la AP ofrece la «mejor» alternativa.

¿Por qué la AP?

Parte del razonamiento es técnico. En primer lugar, la reasignación de la ayuda externa a una entidad estatal reconocida internacionalmente crea, al menos en teoría, un mayor nivel de creación de capacidad, donde las necesidades y los recursos se pueden evaluar y alinear más rápida y fácilmente. Esto también, en términos generales, está en sintonía con los procesos políticos democráticos. Los Estados responden no solo a cuestiones descendentes y evaluadas tecnocráticamente, sino a la presión política ascendente.

Por lo tanto, la Autoridad Palestina sería responsable de los palestinos dentro de sus propios territorios, así como de los que residen en otros estados árabes. Se vería obligado a actuar como un estado y defender los derechos e intereses de sus propios ciudadanos.

Externamente, la ayuda externa a un estado también puede, en teoría, estar sujeta a una supervisión más rigurosa de los donantes. A diferencia de las evaluaciones internas de UNRWA, que raramente encuentran problemas excepto en la escala supuestamente inadecuada de ayuda y programas, la revisión externa de los países donantes examinaría métricas y eficiencias, detectaría corrupción, determinaría el éxito o fracaso de los programas y evaluaría el nivel general de necesidad. La revisión externa está diseñada para fomentar la autosuficiencia, no la dependencia.

Los problemas para dar aún más ayuda a la AP son ineludibles. Primero, la garantía de corrupción. Incluso más ayuda enriquecerá a las cleptocracias arraigadas e impulsará la delincuencia organizada y el patrimonialismo, en detrimento de los programas reales y las necesidades reales. Los programas efectivos seguramente serán destruidos a favor de los ineficaces o incluso inexistentes.

El ciclo del robo oficial de ayuda, que da lugar a pedidos de más ayuda, acompañado de historias de patetismo y amenazas de violencia, se ampliará sin discusión. Lo mismo ocurrirá con la incitación oficial y la desviación de fondos para reforzar el derecho internacional contra Israel y el terrorismo real.

Pero la posibilidad de supervisión y la certeza de la corrupción también proporcionan líneas esbeltas de cobertura política para el cambio fundamental. Al «normalizar» la ayuda exterior a la Autoridad Palestina en lugar de la UNRWA, los donantes occidentales legitiman la «condición de Estado» palestino y también se protegen para presionarlo reduciendo o eliminando la ayuda. La ayuda exterior también está sujeta a las presiones políticas occidentales normales de los distritos electorales en los países donantes tanto a favor como en contra. Los abusos contra los derechos humanos (como los que recientemente causaron una reducción de la ayuda a Myanmar) finalmente podrían tener un impacto en la Autoridad Palestina.

En realidad, la ayuda extranjera es casi exclusiva responsabilidad de diplomáticos y especialistas en desarrollo. Nunca declaran problemas resueltos y, al igual que sus amos políticos, tienen sed de «estabilidad» que mantendrá el flujo de dinero y los problemas intactos en el próximo ciclo de apropiaciones. Pero escapar del fetiche con respecto al OOPS es vital.

UNRWA es una entidad icónica y sacrosanta. Sin él, la ayuda a los palestinos ya no sería una demostración sacralizada de apoyo a sus narrativas de desplazamiento y retorno, ni para el sistema internacional mismo ni para la ONU. El problema palestino se pondría en proporción, mientras que otras necesidades y problemas, como las auténticas crisis de refugiados en Siria y Yemen, recibirían la atención y los recursos adecuados.

Finalmente, al transferir la responsabilidad, se abordarán dos requisitos culturales y políticos. En primer lugar, se eliminaría al menos parcialmente una cuestión de estado final: la de quién asume la responsabilidad de los «refugiados» palestinos. Es la AP. Incluso sin repudiar formalmente el «derecho al retorno», que la OOPS apoya y que la Autoridad Palestina no puede en este momento concebiblemente abandonar, la cuestión se anulará progresivamente en términos teóricos y prácticos.

El hecho que la Autoridad Palestina asuma la responsabilidad y el final del OOPS también contribuirá en gran medida a obligar a los palestinos a renunciar a la centralidad de la condición de refugiado en su propia cultura. No son refugiados, mucho menos respaldados internacionalmente. Son personas con su propio estado incipiente.

¿Por qué no asignar las responsabilidades de UNRWA al ACNUR? Primero, el problema de los «refugiados» palestinos es un fetiche global, no solo para los palestinos y el mundo árabe y musulmán, sino para Occidente, sus comunidades académicas, diplomáticas, de desarrollo y filantrópicas interrelacionadas, y su izquierda. Transferir el lugar de ese fetiche de una organización de la ONU a otra -que es, en términos políticos, casi imposible, dada la responsabilidad última de la Asamblea General de las Naciones Unidas por el destino de la UNRWA- simplemente extendería el radio de su influencia ya destructiva.

El problema de los «refugiados» palestinos simplemente tomaría el control y destruiría otra organización de la ONU, que realiza un trabajo importante a nivel mundial. Hablando en términos prácticos, la transferencia de los empleados de UNRWA al ACNUR garantizaría que esta última organización sería asumida desde adentro. Las predilecciones y necesidades de los palestinos incluirían las de los verdaderos refugiados. El campo de juego sería masivamente sesgado, y la competencia por los recursos sería brutal. Los palestinos, acostumbrados a un flujo perpetuo de recursos e indulgencias políticas, se encontrarían en competencia con los refugiados reales con necesidades reales. Es poco probable que acepten esto, y el resultado sería la destrucción del ACNUR desde adentro.

Tener dos niveles de «refugiados» con dos filosofías primordiales, uno permanentemente institucionalizado a la espera de una restauración mágica del status quo anterior a 1948, y el otro situacional, que ayuda a los refugiados a regresar cuando sea posible y reasentarse cuando no, es también una receta para el desastre. Es concebible que las verdaderas poblaciones de refugiados demanden tratos similares a los que lograron los palestinos: mantenimiento internacional permanente y apoyo político ilimitado. No solo se perpetuaría la cultura de refugiados palestinos, sino que se exportaría globalmente. La cuestión palestina aplastaría no solo a otra organización de las Naciones Unidas sino, en términos más generales, a un enfoque global de los refugiados.

¿Son estos problemas, de hecho, argumentos para mantener a la OOPS? Se puede argumentar que UNRWA es la solución menos mala. Pero  no ofrece ninguna posibilidad de cambio. La OOPS se encuentra fuera de la política internacional normal y de los patrones normales de supervisión política de las organizaciones internacionales. Prolonga y promueve deliberadamente la cultura de refugiados palestinos y les transfiere la responsabilidad a ellos y a la comunidad internacional. El liderazgo internacional es históricamente indefenso contra las narraciones gemelas palestinas sobre el pathos de los refugiados y las amenazas de violencia. Los procesos políticos dentro de la comunidad palestina, internamente dentro de los estados donantes, y dentro de la comunidad internacional en su conjunto están en cortocircuito con estas anomalías.

Tradicionalmente, las denuncias sobre la  OOPS se plantean en el Congreso de los Estados Unidos o en otros lugares y se dirigen a los dirigentes de la OOPS, funcionarios públicos nominalmente internacionales, que luego prometen investigaciones o cambios, pero con mayor frecuencia se quejan amargamente de la temeridad de la supervisión. Solo las presiones financieras han llamado la atención del liderazgo de la UNRWA, que ha tejido sus historias tradicionales de hambre inminente y ha recaudado dinero en otros lugares al tiempo que ha hecho recortes. En general, el liderazgo parece haber adoptado la mentalidad palestina de firmeza, indagar y resistir el cambio.

En la actualidad, cualquier tipo de cambio con respecto a la  OOPS sigue siendo poco probable, aunque solo sea a causa de las divisiones políticas y culturales en expansión entre Gaza y Cisjordania. Gaza -que, menos UNRWA y sus mercados negros, tiene una economía que apenas funciona- es un problema particularmente irritante, aunque ha sido objeto de muchos planes de desarrollo que postulan enormes aportes de dinero ajeno.

Tampoco hay posibilidades  que la propia ONU, y mucho menos UNRWA, conciba algún cambio. Afortunadamente, la administración Trump y el nuevo régimen saudí de Muhammad bin Salman podrían, por primera vez en setenta años, estar dispuestos y ser capaces de ejercer presión sobre sus propios gobiernos y aliados para forzar el cambio. Dado el punto más bajo en el que se posiciona la política palestina y las posiciones de la Autoridad Palestina en los mundos árabe y musulmán, y las enormes necesidades de refugiados genuinos, tal vez haya alguna esperanza. Simplemente redirigir el dinero de UNRWA a la Autoridad Palestina sería un paso importante para cortar el nudo gordiano.

Transferir las responsabilidades de la UNRWA a la Autoridad Palestina dista mucho de ser una solución ideal. En cierto modo, es una receta garantizada para un tipo de caos completamente nuevo. Pero en un sentido estratégico, al forzar cambios políticos y culturales, se avanzaría en los asuntos. La planificación es, por lo tanto, esencial para sentar las bases.

Cualquier cambio en la OOPS estará sujeto a una miríada de problemas políticos, legales, burocráticos y prácticos. ¿Qué departamentos de AP asumirían las responsabilidades de UNRWA y para qué? ¿Qué mecanismos de supervisión deben implementarse? Parte del problema en todo momento ha sido que la OOPS, que funciona tanto para y para los palestinos, no está sujeto a la aportación de planificación externa (excepto de los especialistas favorecidos), y mucho menos a la supervisión internacional real. Un proceso transparente de planificación de una transferencia a la Autoridad Palestina requeriría necesariamente que la OOPS revelara quién hace qué y cómo, y niveles similares de transparencia se requerirían de la Autoridad Palestina. Esto parece poco probable en este momento, pero podría convertirse en una realidad si ambas entidades se enfrentan a la posibilidad de recortes draconianos.

Poner a UNRWA dentro de la esfera normal de la política global también es crítico. La planificación requiere primero comprender los intereses y las necesidades de los interesados ​​y sus burocracias contradictorias. En el contexto israelí, aunque elementos del escalón político han expresado su apoyo a los cambios en la OOPS, los establecimientos de defensa y seguridad no tienen interés en nada que pueda crear incertidumbre, y mucho menos contraproducente y aumentar sus responsabilidades. ¿Qué mecanismos o garantías podrían persuadir a este último para que apoye los cambios en el OOPS?

Del mismo modo, en el contexto estadounidense, el establecimiento de la política exterior se opuso duramente a cualquier cambio con respecto a los palestinos y ha trabajado burocráticamente para frustrar incluso cambios menores. El sistema de defensa, por el contrario, ha tendido a considerar la cuestión palestina como algo que debe mantenerse en proporción a mayores amenazas estratégicas.

Pero con el nuevo liderazgo estadounidense y un panorama estratégico radicalmente alterado, las crecientes amenazas de Irán y Rusia localmente y China y el Islam radical a nivel mundial, tal vez se puedan hacer nuevos argumentos con respecto a la OOPS que cambiarían actitudes arraigadas. Sin duda, un nuevo liderazgo debería ser capaz de obligar a los burócratas a ejecutar nuevas políticas.

Ahora hay una oportunidad única de cambiar el enfoque global de los palestinos y ayudar a la causa de la paz. Hace tiempo que se debe haber reflexionado profundamente sobre el problema de la OOPS, al igual que las soluciones creativas y audaces.

Alex Joffe es arqueólogo e historiador. Es miembro de Shillman-Ginsburg en el Foro de Medio Oriente.

 

https://besacenter.org/perspectives-papers/unrwa-responsibilities/