¿Existe un “derecho al retorno” palestino en el derecho internacional?

El 9 de noviembre de 2021, el Cuarto Comité (Político Especial) de la Asamblea General de la ONU adoptó por 160 votos contra 1 un proyecto de resolución sobre los refugiados palestinos. Estados Unidos se abstuvo, aunque todas las administraciones anteriores, salvo la de Obama, habían votado en contra de esta resolución.

En 1999, el representante de Estados Unidos (en representación de la administración Clinton) declaró: “Esta delegación no podía apoyar resoluciones desequilibradas que intentaban prejuzgar el resultado de las negociaciones; la paz duradera provendrá de los acuerdos alcanzados entre las propias partes, no de ninguna medida adoptada por el Comité”.

Los medios internacionales se lanzaron sobre el último cambio en el patrón de votación de Estados Unidos, afirmando erróneamente que significaba “apoyo de la administración Biden al derecho de retorno de los refugiados palestinos dentro del Israel soberano”. De hecho, el cambio de voto de Estados Unidos no significa tal cosa, y la resolución no menciona ningún derecho de retorno para los refugiados palestinos.

Varios documentos legales y políticos internacionales intentan abordar la cuestión del retorno de los refugiados, pero no establecen ningún derecho de retorno para los refugiados palestinos. La Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU establece que “los refugiados que deseen regresar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos deberían poder hacerlo”, pero ninguna resolución de la Asamblea General tiene la capacidad de determinar leyes o establecer derechos. El término “debería” subraya que se trata únicamente de una recomendación.

Además, un “derecho al retorno” no aparece en las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR) o en la documentación del proceso de paz israelo-palestino.

El 9 de noviembre de 2021, la Cuarta (Comisión Política Especial) de 76ª de la Asamblea General de las Naciones Sesión votó para aprobar un proyecto de resolución titulado “Asistencia a los refugiados de Palestina”. (1)

Esta resolución, adoptada anualmente durante más de 70 años, pide, entre otras cosas, que se siga prestando asistencia a los refugiados palestinos y se siga apoyando la labor del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (OOPS). La resolución fue aprobada por votación registrada de 160 a favor y 1 en contra (Israel), con nueve abstenciones (Camerún, Canadá, Estados Federados de Micronesia, Nauru, Palau, Papua Nueva Guinea, Estados Unidos, Islas Marshall y Uruguay).

En esta votación, Estados Unidos cambió su tradicional oposición al proyecto de resolución y se abstuvo. De hecho, el historial de votaciones de los Estados Unidos con respecto a esta resolución indica que todas las administraciones anteriores, además de la administración de Obama, han votado en contra de esta resolución.

En su explicación del voto en la Cuarta Comisión de la Asamblea General de la ONU en 1999, el representante de Estados Unidos (que representa a la administración Clinton) declaró, “su delegación no podía apoyar resoluciones desequilibradas que intentaban prejuzgar el resultado de las negociaciones; la paz duradera vendría de los acuerdos alcanzados entre las propias partes, no de ninguna medida adoptada por el Comité”. (2)

Esta posición fue reafirmada en 2003 bajo la administración de George W. Bush por el representante de la Cuarta Comisión de Estados Unidos, quien afirmó que Estados Unidos “no había votado a favor de varias resoluciones sobre ese tema (asistencia humanitaria) porque consideró que (…) estaban redactado en términos que podrían tener repercusiones en las negociaciones de paz en la región”. (3)

Finalmente, la misma posición fue adoptada recientemente, incluso de manera más asertiva, por Cherith Norman Chalet en la Cuarta Comisión en 2019, durante la administración Trump, quien declaró: “… un enfoque tan unilateral dañó las perspectivas de paz al socavar la confianza entre las partes. Fue decepcionante que, a pesar del apoyo a la reforma, los estados miembros siguieran destacando a Israel”. (4)

Una interpretación incorrecta

Los medios de comunicación internacionales e israelíes se lanzaron sobre este cambio en el patrón de votación de Estados Unidos, afirmando erróneamente que significaba “apoyo de la administración Biden al derecho de retorno de los refugiados palestinos al Israel soberano”. (5)

De hecho, el cambio de voto de Estados Unidos no significa tal cosa, y la resolución no menciona ningún derecho de retorno para los refugiados palestinos. Por tanto, la abstención de Estados Unidos no implica ningún apoyo al derecho al retorno.

A la luz de esta percepción errónea que surge de la información de los medios de comunicación defectuosa e inexacta, es necesario aclarar la cuestión de si existe tal derecho al retorno.

Una breve reseña

La cuestión de los refugiados palestinos se ha considerado un obstáculo principal para la solución del conflicto entre Israel y los palestinos durante más de 70 años. La situación se originó durante el período 1946-1948, cuando los residentes árabes locales fueron desplazados o decidieron abandonar sus hogares durante el curso del conflicto armado. Para ayudar a esos refugiados, en 1949 se estableció la Agencia de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados Palestinos en el Cercano Oriente (OOPS) con un presupuesto de 50 millones de dólares. (6)

A día de hoy, UNRWA apoya a unos cinco millones de refugiados palestinos registrados. Sin embargo, la definición de refugiados de la UNRWA es considerablemente más amplia que la definición de refugiados aceptada internacionalmente según la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) (7), ya que la UNRWA incluye a los descendientes de refugiados. Los descendientes no están incluidos en la convención de refugiados de 1951. (8)

¿Existe un derecho al retorno para los refugiados palestinos en el derecho internacional? Varios documentos legales y políticos internacionales intentan abordar la difícil situación del retorno de los refugiados. Pero no parecen establecer ningún derecho de retorno para los refugiados palestinos.

I. Resolución 194 (III) de la Asamblea General de las Naciones Unidas (9)

La Resolución 194 (III) es la primera resolución importante de la Asamblea General de la ONU que se refiere a los refugiados palestinos. Aunque los Estados árabes inicialmente se opusieron firmemente a la Resolución 194 (III), las reclamaciones sobre el derecho al retorno ahora se basan principalmente en este texto. La resolución fue adoptada el 11 de diciembre de 1948, por un voto de 35 (incluidos los Estados Unidos, el Reino Unido, Canadá y los estados europeos) a favor, 15 (seis estados de la Liga Árabe: Egipto, Siria, Irak, Líbano, Arabia Saudita), y Yemen, junto con la URSS y sus estados satélites) en contra y ocho abstenciones. (10) Con esta resolución, la Asamblea General estableció una Comisión de Conciliación de tres estados para Palestina (11) y le encomendó “tomar medidas para ayudar a los gobiernos y autoridades interesados ​​a lograr una solución definitiva de todas las cuestiones pendientes entre ellos”. (12)

El párrafo 11 de la Resolución aborda la situación de los refugiados. De acuerdo con el párrafo, “los refugiados que deseen regresar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos deben ser permitidos para hacerlo en la fecha más próxima posible, y que la compensación se debe pagar por los bienes de los que no opten por el retorno”.

Este párrafo no establece ni reconoce ningún derecho. De hecho, ninguna resolución de la Asamblea General tiene capacidad para dictar leyes o establecer derechos. La resolución recomienda que a los refugiados “se les permita” regresar. El término “debería” subraya que se trata únicamente de una recomendación. El elemento de permiso es indicativo del hecho de que está a discreción de Israel otorgar la devolución. En segundo lugar, está sujeto a dos condiciones: que los refugiados deseen regresar y que deseen vivir en paz con sus vecinos.

A la luz de la situación actual en la zona, y especialmente a raíz de la violencia que estalló en mayo de 2021, es cuestionable que se pueda garantizar esa coexistencia pacífica.

Dado que la redacción del párrafo 11 no establece una base para un “derecho de retorno”, la resolución, por lo tanto, no puede interpretarse en el sentido de que establece una base legal para tal derecho. La Asamblea General de la ONU tiene el único derecho por la Carta de la ONU para hacer recomendaciones que no contengan obligaciones vinculantes, y no puede establecer derechos legales. Las resoluciones, por lo tanto, no tienen fuerza de ley, y de ellas no puede surgir un “derecho de retorno”. Por lo tanto, la resolución 194 (III) debe considerarse nada más que una recomendación sobre aquellos refugiados que deseen regresar y vivir en paz.

II. Resoluciones del Consejo de Seguridad

Un “derecho al retorno” no aparece en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, único órgano que tiene la autoridad para adoptar resoluciones obligatorias. El tema de las personas palestinas desplazadas fue abordado por el Consejo de Seguridad de la ONU después de la “Guerra de los Seis Días” de 1967 en la Resolución 237 (4 de junio de 1967). La resolución pidió al gobierno de Israel que “facilite el regreso de aquellos habitantes (…) que han huido de las áreas desde el estallido de las hostilidades. La resolución, adoptada en virtud del Capítulo VI de la Carta de la ONU, que trata de la solución pacífica de controversias, no fue una resolución obligatoria y no hizo referencia al “derecho” de los refugiados a regresar. (13)

Además, en su famosa Resolución 242 (22 de noviembre de 1967), que sirve de base para el proceso de paz de Oriente Medio, el Consejo de Seguridad únicamente “afirma aún más la necesidad de lograr una solución justa del problema de los refugiados”. (14) Si el derecho al retorno hubiera sido previamente establecido por la Resolución 194 (III) de 1948, entonces seguramente habría figurado aquí como la base para resolver el problema de los refugiados.

Por último, el derecho al retorno no aparece en otras situaciones internacionales de refugiados. Durante la crisis de refugiados de Kosovo, por ejemplo, en su Resolución 1244 (1999), el Consejo de Seguridad de la ONU no se refirió al derecho de retorno. (15) Si el Consejo de Seguridad aceptaba el derecho al retorno, lo habría aplicado a la situación en Kosovo.

III. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR)

El derecho al retorno de los refugiados palestinos tampoco puede derivarse de fuentes del derecho internacional que se ocupan de los derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El párrafo 4 del artículo 12 de este Pacto se refiere en general al derecho a entrar en el propio país: “Nadie será privado arbitrariamente del derecho a entrar en su propio país”.

Este artículo no es aplicable a la situación de los refugiados palestinos. En primer lugar, es cuestionable si el término “entrar en su propio país” se aplica a Israel para los refugiados palestinos. En segundo lugar, se discute que se privó arbitrariamente a los refugiados palestinos de entrar en Israel.

Se defiende además en la literatura jurídica internacional que el derecho al retorno en el artículo 12 (4) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se entiende como un derecho individual. (16) No tenía la intención de ocuparse de reclamos de masas de personas desplazadas como subproducto de la guerra y, por lo tanto, no puede ser aplicable en relación con la situación de los refugiados palestinos.

IV. Documentación del proceso de paz israelo-palestino

Por último, la cuestión de los refugiados palestinos se aborda mediante acuerdos bilaterales vinculantes de rango anterior entre Israel y sus vecinos.

El artículo A (3), subpárrafo 5 del “Marco para la paz en el Medio Oriente entre Israel y Egipto” de 1978 , negociado en Camp David, estableció un “comité permanente para decidir por acuerdo sobre las modalidades de admisión de las personas desplazadas de Occidente Bank y Gaza en 1967”. En el subpárrafo 6 de este acuerdo, Egipto e Israel acordaron “trabajar entre sí y con otras partes interesadas para establecer procedimientos acordados para una implementación rápida, justa y permanente de la resolución del problema de los refugiados”. (17)

Tanto la ” Declaración de principios sobre acuerdos provisionales de autogobierno ” (comúnmente conocida como “Oslo 1”) de 1993 entre israelíes y palestinos como el “Acuerdo interino entre israelíes y palestinos sobre Cisjordania y la Franja de Gaza” de 1995 (conocido como “Oslo 2”), se refirió al tema de los refugiados como un tema a negociar en las negociaciones del estatus permanente. (18)

En el artículo 8 del Tratado de Paz entre Israel y Jordania (1994), las partes acordaron tratar de establecer un comité cuatripartito junto con Egipto y los palestinos para tratar con las personas desplazadas, así como un grupo de trabajo multilateral para tratar con los refugiados. (19)

La “Hoja de ruta basada en el desempeño para una solución permanente de dos estados al conflicto palestino israelí” del Cuarteto Internacional de 2003 se refería a la convocación de una conferencia internacional para abordar, entre otras cosas, la “reactivación de la participación multilateral en cuestiones que incluyen los recursos hídricos regionales, medio ambiente, desarrollo económico, refugiados y cuestiones de control de armamentos“. También previó el acuerdo final y completo sobre el estatus permanente que pondría fin al conflicto israelo-palestino, con un acuerdo que incluiría “una solución consensuada, justa, equitativa y realista para el problema de los refugiados“. (20)

En resumen, un “derecho de retorno” no aparece en las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR), o en la documentación del Proceso de Paz Israelí-Palestino.

Emb. Alan Baker es director del Instituto de Asuntos Contemporáneos del Jerusalem Center y director del Global Law Forum. Participó en la negociación y redacción de los Acuerdos de Oslo con los palestinos, así como en los acuerdos y tratados de paz con Egipto, Jordania y Líbano. Se desempeñó como asesor legal y subdirector general del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel y como embajador de Israel en Canadá.