Reconocimiento Internacional de un Estado Palestino declarado unilateralmente

Tal Becker

Los representantes palestinos han amenazado reiteradamente con declarar unilateralmente un Estado palestino independiente. En verdad, siguiendo la conclusión de la Cumbre de Paz de Camp David, los líderes palestinos han re-enfatizado su pretendido derecho a declarar unilateralmente su soberanía. En caso de tal declaración, los estados necesitarán considerar si la entidad palestina, de hecho, reúne los requisitos necesarios para el reconocimiento como Estado soberano.

La entidad palestina no se convierte en un Estado bajo la ley internacional meramente por medio de una declaración unilateral para tal efecto. Para ser apto al reconocimiento debe satisfacer un criterio legal específico. En verdad, bajo la ley internacional, el reconocimiento de una entidad que claramente no logra reunir dichos criterios constituye un acto ilegal e inválido.

Control gubernamental efectivo e independiente

Una entidad que reclama ser un Estado debe contar con un gobierno efectivo e independiente. Debe ejercer todos los poderes de un Estado, independientemente de cualquier autoridad gubernamental externa.

La AP no funciona como un gobierno independiente. De acuerdo con los acuerdos Israel-OLP que la establecieron, la AP constituye un organismo autónomo hacia el cual solo poderes temporarios y limitados han sido transferidos, muchos de los cuales son ejercidos con la cooperación o aprobación de Israel.  Verdaderamente, en espera del resultado de las negociaciones de status permanente, es Israel el que, bajo los acuerdos israelí-palestinos, retiene la autoridad primordial residual en los territorios de la Margen Occidental y la Franja de Gaza. No es, por tanto, sorprendente que los atributos elementales del gobierno soberano, tales como la responsabilidad por la seguridad exterior, el control sobre el espacio aéreo, y la responsabilidad por la seguridad de todos los cruces fronterizos y terminales no sean transferidas a la entidad palestina sino que permanecen bajo la única jurisdicción de Israel.

Un reclamo palestino de soberanía sólo puede ser válido respecto aquellas áreas sobre las que se ejerce un control efectivo e independiente. Tal control está faltando incluso en el Área A y la Franja de Gaza, donde otros poderes más amplios y responsabilidades han sido transferidas a la AP. La ausencia del requisito del grado de control es evidente, sobre todo, en las Áreas B y C, donde la jurisdicción palestina es de naturaleza más limitada, y sobre la cual Israel continúa ejerciendo una significativa autoridad. De manera similar, una declaración palestina de soberanía que pretendía incluir partes de Jerusalén dentro del territorio de un “Estado” palestino debería ser legalmente insignificante a la luz de la ausencia de cualquier autoridad palestina sobre Jerusalén, y el actual ejercicio de soberanía y jurisdicción israelí en todas partes de la ciudad. En efecto, tal como los acuerdos entre Israel-OLP dejan en claro, la cuestión de Jerusalén está reservada como tema de negociaciones de status permanente, y ningún poder ni responsabilidad han sido transferidos a la AP en Jerusalén durante el período interino.

La Posesión de un Territorio Definido

La ley internacional requiere que un Estado sea capaz de mostrar que tiene derecho a la soberanía sobre el territorio en cuestión y que el territorio está adecuadamente definido.

Por lo que respecta a la necesidad de derecho a la soberanía, los palestinos han dependido de manera diversa de la supuesta ilegalidad del Mandato Palestino y de la Resolución 181 de la Asamblea General de Naciones Unidas de 1947 (la resolución de Partición). Pero ni dichas posiciones hallan apoyo en la ley internacional. La legalidad del mandato, que proveyó para el establecimiento en Palestina de un hogar nacional judío, fue reiteradamente afirmada por organismos internacionales tales como el Consejo de la Liga de Naciones y la Corte Permanente de Justicia Internacional. Verdaderamente, la Comisión Especial de Naciones Unidas sobre Palestina concluyó que los palestinos “no han estado en posesión de (l territorio del Mandato Palestino) como nación soberana” y que no había motivos para cuestionar la validez del Mandato por la razón aducida por parte de los Estados árabes”.

La dependencia palestina en la Resolución 181 es igualmente insostenible. Durante décadas los estados árabes y los palestinos mismos declararon esta resolución legalmente inválida y aseguraron la irrelevancia de sus recomendaciones por medio del montaje de ataques armados hacia el Estado de Israel en ciernes. A fin de responder a las nuevas realidades creadas por éste y los subsiguientes intentos de destruir al Estado de Israel, Naciones Unidas mismo abandonó la propuesta contenida en la Resolución 181, reemplazándola por las Resoluciones 242 y 338 del Consejo de Seguridad, que se han convertido en la base aceptada para el proceso de paz.

La entidad palestina no sería capaz de mostrar que la soberanía es un interés creado por sí misma. Tampoco, sería capaz de demostrar que el territorio en cuestión está definido adecuadamente. Mientras que la ley internacional no requiere que las fronteras de un estado naciente sean delimitadas de manera precisa en su totalidad, el territorio debe tener suficiente consistencia, de manera que sea propicio para el control gubernamental independiente. Actualmente, las zonas bajo control palestino están altamente fragmentadas y son no-contiguas. En verdad, los poderes de la AP no corresponden a dichas porciones de territorio; tiene ciertas responsabilidades en zonas que no están bajo su control territorial y carece de muchas en áreas en las que tiene dicho control.

La Capacidad de comprometerse libremente en Relaciones Exteriores.

A menos que una entidad pueda comprometerse en relaciones exteriores de manera irrestricta e independiente, no puede reclamar ser un Estado.

Bajo los acuerdos israelí-palestinos la cuestión de las relaciones exteriores ha sido expresamente reservada a las negociaciones de status permanente. De acuerdo con ello, dichos acuerdos estipulan específicamente que, hasta la conclusión de dichas negociaciones, la AP “no tendrá poderes ni responsabilidades en la esfera de las relaciones exteriores”. Esta no es solo la situación por escrito. Como cuestión práctica la AP es incapaz de comprometerse libremente en relaciones exteriores con otros estados. Debería destacarse que a fin de posibilitar ayuda internacional y asistencia a la autonomía palestina, Israel acordó que las disposiciones pudieran, en ciertos casos, ser realizadas por la OLP. Sin embargo, las mismas están restringidas a campos específicos donde no es usual que entidades no soberanas tengan algún grado de contacto extranjero. Además, todos esos acuerdos son pautados no por la AP sino por la OLP.

Control Efectivo sobre una Población Permanente

Bajo la ley internacional, este criterio de soberanía requiere que la población permanente del territorio esté bajo el control efectivo e independiente de su propio gobierno.

Tal como se destacara, mientras la AP no ejerza significativos poderes sobre los residentes palestinos de la Margen Occidental y la Franja de Gaza, su jurisdicción no puede ser considerada como independiente ni completa. Más aun, se ha sostenido que donde, como en este caso, hay dudas respecto del alcance territorial de una entidad, su reclamo de una población permanente es necesariamente también puesta en duda.

En la práctica internacional más reciente, varios criterios adicionales han sido considerados como pre-requisitos de soberanía. Bajo dichos criterios contemporáneos, además de satisfacer los elementos tradicionales de soberanía destacados anteriormente, una entidad que reclama ser apta para el reconocimiento debe también mostrar que no ha sido establecida como resultado de ilegalidad, que desea y es capaz de atenerse a la ley internacional, que constituye una entidad viable, y que su reclamo de soberanía es compatible con el derecho de auto-determinación.

Si una entidad que reclama ser un Estado ha surgido como resultado de la ilegalidad, no tiene derecho al reconocimiento. De hecho, bajo la ley internacional, los estados están bajo una obligación legal específica no otorgan reconocimiento a dicha entidad.   

A fin de justificar su reclamo unilateral de soberanía, los representantes palestinos sostienen que la obligación de abstenerse de actos unilaterales habría expirado el 13 de septiembre de 2000, la nueva fecha tope establecida para un acuerdo de status permanente bajo el Memorandum de Sharm el-Sheikh. El argumento que esta obligación está limitada en el tiempo es indefendible. La garantía de no intentar alterar el status legal del territorio por medio de actos unilaterales sino resolver todas las cuestiones mediante la negociación constituye un compromiso independiente y continuado israelí-palestino sobre el que se basa todo el proceso de paz por completo. En efecto, esta garantía fue hecha en cartas por separado enviadas a líderes israelíes por parte del Presidente Arafat, que son independientes del Acuerdo Interino y no están sujetas a ninguna agenda. De manera significativa, esta obligación fue re-establecida hacia el 25 de julio de 2000. En la Declaración Trilateral implementada en la conclusión de la Cumbre de Paz de Camp David, el Primer Ministro Barak y el Presidente Arafat reafirmaron “la importancia de evitar acciones unilaterales que perjudicaran el resultado de las negociaciones y que sus diferencias serán resueltas solo mediante negociaciones de buena fe”.

Más aun, no hay indicación específica en los acuerdos firmados que los acuerdos interinos expiran en una fecha específica. Por el contrario, los acuerdos interinos continúan siendo aplicables hasta que las negociaciones de status permanente sean concluidas. Esto es debido a que la prohibición contra los actos unilaterales no está ligada a una fecha específica sino al “resultado de las negociaciones de status permanente”. Además, es porque el Acuerdo Interino provee de una fecha para su entrada en vigor, pero no estipula una fecha para su conclusión. Cualquier interpretación alternativa podría dejar a las partes sin un marco para regular sus relaciones y efectivamente señalar el fin del proceso de paz israelí-palestino. En la práctica, las partes han continuado considerando a los acuerdos interinos como estando vigentes incluso luego del 4 de mayo de 1999, fecha original cuando el acuerdo de status permanente debía ser concluido, y han firmado acuerdos subsiguientes que implicarían que dichos acuerdos deben de continuar hasta que se llegue a un acuerdo final.

Una declaración unilateral no solo sería una ilegalidad asociada al reclamo palestino de soberanía. En efecto, cualquier intento palestino de satisfacer el criterio de soberanía sobre la base de una conducta que viole sus garantías legales debería evitar su reconocimiento como Estado soberano.

A continuación de la Cumbre de Paz de Camp David, parece claro que la intransigencia palestina esté ahora retrasando la conclusión del acuerdo de status permanente. Mientras que Israel expresó su deseo de realizar dolorosos compromisos, falta un compromiso palestino recíproco hacia la flexibilidad y el compromiso con respecto a cuestiones clave. En dichas circunstancias, sería injusto permitir que el lado palestino confíe en la ausencia de un acuerdo de status permanente de manera de justificar una declaración unilateral de soberanía. Tanto como cuestión legal como política, los palestinos deberían estar advertidos de utilizar el hecho que la Cumbre de Camp David terminó sin un acuerdo como pretexto para justificar acciones unilaterales que violen los compromisos palestinos existentes.

El reconocimiento de un Estado palestino declarado unilateralmente envía un mensaje claro a todas las comunidades étnicas con reclamos de independencia, que ellas pueden cumplir sus objetivos mediante medidas unilaterales sin la necesidad de negociaciones genuinas. Sugiere que cualquier grupo étnico tiene el derecho a ignorar los intereses de otros estados y naciones y hacer valer unilateralmente sus reclamos de independencia.

Hay clara evidencia que la entidad palestina falla en satisfacer tanto el criterio tradicional de soberanía como el adicional, y como tal debería serle negado el reconocimiento. Más aun, una declaración unilateral palestina de soberanía podría socavar las bases mismas del proceso de paz. Tal acto no solo pone en peligro las perspectivas de alcanzar una paz justa y completa, sino que además arriesga a que la región se sumerja en la inestabilidad y el conflicto.

La comunidad internacional debería rechazar el reconocimiento de un estado palestino declarado unilateralmente porque tal entidad plantea una significativa amenaza a la estabilidad y la seguridad de la región. Al hacerlo, la comunidad internacional estaría satisfaciendo con su obligación fundamental de mantener la paz y la seguridad a nivel internacional. Los intereses respecto a la paz y la seguridad regional motivaron a la comunidad internacional a negar el reconocimiento de las ex Repúblicas de Yugoslavia y Unión Soviética hasta que hubiera garantías de estabilidad. Esas mismas inquietudes deberían llevar a un rechazo de reconocer un estado palestino declarado unilateralmente y a exigir que el futuro status de la entidad palestina sea resuelta por medio de negociaciones.

Fuente: Jerusalem Center for Public Affairs

CIDIPAL

Difusion: www.porisrael.org