Alan Baker
• Los representantes palestinos en las Naciones Unidas han preparado un proyecto de resolución que busca declarar que los asentamientos israelíes son «ilegales y constituyen un importante obstáculo para el logro de la paz». El tema de la legalidad de la política israelí de asentamientos ha sido un tema central en la agenda de la comunidad internacional.
• Se afirma que los asentamientos son una violación de la Cuarta Convención de Ginebra Relativa a la Protección de Civiles (1949). Pero tanto el texto de esa convención como las circunstancias posteriores a la Segunda Guerra Mundial, bajo las cuales se redactó, indican claramente que nunca tuvo la intención de referirse a situaciones como los asentamientos de Israel. Según el Comité Internacional de la Cruz Roja, el artículo 49 se refiere a situaciones donde las poblaciones son obligadas a trasladarse. No hay nada que vincule esas circunstancias con la política de asentamientos de Israel.
• Durante la negociación sobre el Estatuto de la Corte Penal Internacional de Roma de 1998, los estados árabes introdujeron una adición al texto con el fin de hacerlo aplicable a la política de asentamientos de Israel. Esto fue indicativo del reconocimiento, por parte de la comunidad internacional, de que el lenguaje original de la Convención de Ginebra de 1949 era, simplemente, irrelevante en relación a los asentamientos de Israel.
• La continuada confianza de la comunidad internacional en la Convención de Ginebra, como base para determinar la ilegalidad de los asentamientos de Israel, no tiene en cuenta la naturaleza única de las circunstancias de la historia, el marco legal y la negociación, relativas a la Ribera Occidental.
• Un régimen especial entre Israel y los palestinos está expuesto en una serie de acuerdos, negociados entre 1993 y 1999, que siguen siendo válidos – que rigen todas las cuestiones entre ellos, incluidos los asentamientos. En este marco no hay disposición específica que restrinja la planificación, zonificación y continuada construcción por cualquiera de las partes. Los palestinos no pueden invocar el régimen de la Convención de Ginebra con el fin de eludir acuerdos internacionales previamente reconocidos.
Los representantes palestinos en las Naciones Unidas han preparado un proyecto de resolución, fechado el 21 de diciembre, que tratará de declarar que los asentamientos israelíes son «ilegales y constituyen un importante obstáculo para el logro de la paz».1 La afirmación no es nueva. La cuestión de la legalidad de los asentamientos de Israel y la racionalidad de la política de asentamientos de Israel han predominado, durante años, en la atención de la comunidad internacional. Esto ha sido evidente en innumerables informes de diferentes organismos de la ONU, relatores y resoluciones2, así como en declaraciones políticas y comunicados de gobiernos y líderes. En diversos grados, consideran que los asentamientos de Israel están en violación con el derecho internacional, específicamente el artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra relativo a la Protección de Personas Civiles en Tiempo de Guerra, del 12 de agosto de 1949.3
Pero, fuera de los casi estandarizados, muy repetidos y comúnmente aceptados clichés en cuanto a la «ilegalidad de los asentamientos de Israel», o la «flagrante violación» de la Convención de Ginebra, repetido incluso por la Corte Internacional de Justicia,4 ha habido pocos intentos genuinos de elaborar y considerar el razonamiento jurídico de fondo, detrás de este punto de vista. Sin embargo, hay una serie de factores muy relevantes que, inevitablemente, deben considerarse al hacer una grave acusación contra Israel. Estos factores incluyen:
• El texto del párrafo sexto del artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra y las circunstancias y los motivos de su inclusión en la Convención en diciembre de 1949;
• Las circunstancias únicas del territorio y el contexto de la relación palestino-israelí que se ha desarrollado desde 1993, a través de una serie de acuerdos entre ellos. Estos acuerdos han creado un marco sui generis que, necesariamente, influencia e incluso anula, cualquier resolución general no relacionada con ese marco.
¿Qué dice el artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra?
Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, surgió la necesidad de redactar una convención internacional para proteger a los civiles en tiempos de conflicto armado, a la luz de la enorme cantidad de civiles obligados a abandonar sus hogares durante la guerra y la flagrante falta de efectiva protección de los civiles, en ninguno de los entonces válidos convenios o tratados.5 En este contexto, el párrafo sexto del artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra establece:
La Potencia ocupante no deportará o transferirá parte de su propia población civil al territorio que ocupa.6
¿Cuál es el significado exacto de este lenguaje? El comentario autorizado y oficial del órgano rector del movimiento de la Cruz Roja Internacional, el Comité Internacional de la Cruz Roja, publicado en 1958 con el fin de ayudar a «Gobiernos y fuerzas armadas… llamados a asumir la responsabilidad en la aplicación de las Convenciones de Ginebra»7, aclara esta disposición de la siguiente manera:
Se pretende evitar una práctica adoptada durante la Segunda Guerra Mundial por ciertas potencias, que transfirieron porciones de sus propias poblaciones a territorio ocupado, por motivos políticos y raciales o para, como alegaban, colonizar esos territorios. Dichas transferencias empeoraron la situación económica de la población autóctona y pusieron en peligro su existencia separada como una raza.
En otras palabras, de acuerdo con el comentario del CICR, el artículo 49 se refiere a las deportaciones, es decir, al traslado forzoso de la población de una potencia ocupante a un territorio ocupado. Históricamente, más de 40 millones de personas fueron sometidas a migración forzada, evacuación, desplazamiento y expulsión, incluyendo 15 millones de alemanes, 5 millones de ciudadanos soviéticos, y millones de polacos, ucranianos y húngaros.
El gran número de personas afectadas y los objetivos y propósitos detrás de tal movimiento de población, hablan por sí mismos. No hay nada que vincule esas circunstancias con la política de asentamientos de Israel. Las circunstancias en que el artículo 49(6) de la Convención de Ginebra fue redactado y, en particular, el significado atribuido por el propio Comité Internacional de la Cruz Roja a ese artículo, plantean un serio interrogante sobre la pertinencia de la vinculación con, y la dependencia de, el artículo por parte de la comunidad internacional como la base y el criterio para determinar a los asentamientos de Israel como ilegales. Podría preguntarse, además, si esto no es mala interpretación, incomprensión e, incluso, distorsión de dicho artículo y de su contexto.
El abogado internacional Prof. Eugene V. Rostow, ex decano de la Escuela de Derecho de Yale y ex Subsecretario de Estado, declaró en 1990:
[L]a Convención prohíbe muchas de las prácticas inhumanas de los nazis y de la Unión Soviética, durante y antes de la Segunda Guerra Mundial – la transferencia masiva de personas, dentro y fuera de territorios ocupados, con fines de exterminio, esclavitud o colonización, por ejemplo… Los colonos judíos en la Ribera Occidental son, de la manera más enfática, voluntarios. No han sido «deportados» o «transferidos» a la zona por el Gobierno de Israel, y su movimiento implica que no tiene ninguno de los propósitos atroces o efectos nocivos sobre la población existente que la Convención de Ginebra tiene el objetivo de evitar.8
El Embajador Morris Abram, un miembro del personal de EE.UU. en el Tribunal de Nuremberg y, más tarde, involucrado en la redacción de la Cuarta Convención de Ginebra, está en el registro declarando que la convención:
No estaba diseñada para cubrir situaciones como los asentamientos israelíes en los territorios ocupados, sino más bien para el traslado forzoso, la deportación o el reasentamiento de grandes cantidades de personas.9
Del mismo modo, el abogado internacional Prof. Julius Stone, en referencia a lo absurdo de considerar los asentamientos israelíes como una violación del artículo 49(6), declaró:
La ironía sería… ser empujado al absurdo de afirmar que el artículo 49(6), diseñado para evitar la repetición de las políticas genocidas de tipo nazi de declarar judenrein a los territorios nazis metropolitanos, ahora llegue a significar que… la Ribera Occidental… debe ser judenrein y debe ser mantenida así, si es necesario, con el uso de la fuerza, por el gobierno de Israel contra sus propios habitantes. El sentido común, así como el contexto histórico correcto y funcional, excluye una lectura tan tiránica del artículo 49(6).10
El Artículo 49(6) utiliza una terminología que es indicativa de la acción gubernamental para obligar a sus ciudadanos a mudarse. Sin embargo, Israel no ha deportado por la fuerza o transferido masivamente a sus ciudadanos a los territorios. Ha mantenido,
consistentemente, una política de permitir a las personas residir voluntariamente en tierras que no son de propiedad privada. La continuidad de su presencia está sujeta a los resultados del proceso de negociación sobre el estatus del territorio, y sin, necesariamente, perjudicar ese resultado.
En algunos casos, Israel ha permitido a sus ciudadanos, que durante muchos años fueron dueños de propiedades o extensiones de tierra en el territorio, y que anteriormente habían sido desposeídos y desplazados por Jordania, regresar a sus propias propiedades. La presencia, en estas zonas, de asentamientos judíos desde tiempos del Imperio Otomano y del Mandato Británico, no están en nada relacionados con el contexto de, o reclamaciones relativas a, la Convención de Ginebra.
Israel nunca ha expresado ninguna intención de colonizar los territorios, de confiscar tierras ni a desplazar a la población local por razones políticas o raciales, ni de alterar el carácter demográfico de la zona.
La serie de acuerdos firmados con el liderazgo palestino, de hecho, ubicó toda la cuestión de la situación del territorio, así como los asentamientos de Israel, en la mesa de negociación – un factor que demuestra la falta de cualquier intención de colonizar o desplazar. El hecho que Israel decidió, unilateralmente, desmantelar sus asentamientos y retirar a sus ciudadanos de la Franja de Gaza, en 2005, es una prueba más de esto.
El estatus del territorio, incluyendo los derechos de las partes en él, y los asentamientos israelíes, son los temas centrales de negociación entre las dos partes. En este contexto, y de conformidad con sus obligaciones en el artículo XXXI (7) del Acuerdo Interino Palestino-Israelí de 1993,11 Israel no ha dado ningún paso para modificar el estatus del territorio, que está abierto para ser determinado en las negociaciones del Estatus Permanente. La actividad de asentamientos de Israel no altera el estatus del territorio.
Durante la negociación sobre el Estatuto de la Corte Penal Internacional de Roma de 1998,12 estados árabes introdujeron una alteración en el texto del estatuto de la Corte, listando como una grave violación de las leyes de conflicto armado, el crimen de guerra de «transferir, directa o indirectamente, partes de población civil a territorios ocupados».13 La adición deliberada de la expresión «directa o indirectamente» al texto original de 1949, tenía la intención de adaptar el lenguaje original de la Convención de Ginebra de 1949, de modo que fuera aplicable a la política de asentamientos de Israel. Esto, en sí mismo, es indicativo de que los proponentes y la comunidad internacional reconocían el hecho que el artículo 49(6), tal como fue redactado en 1949, simplemente no era relevante para las circunstancias de los asentamientos de Israel.
Las Circunstancias Únicas del Territorio y la Naturaleza Especial de la Relación Palestino- Israelí
Hay una razón adicional y no menos importante, para que las disposiciones de la Convención de Ginebra relativas a la transferencia de poblaciones no puedan, en ningún caso, ser consideradas relevantes en el contexto palestino-israelí.
La totalmente única y sui generis situación, la historia y las circunstancias del conflicto palestino-israelí sobre los territorios, así como la serie de acuerdos y memorándums que se han firmado entre el liderazgo palestino y el Gobierno de Israel, han producido un régimen especial independiente – una lex specialis – que rige todos los aspectos de la relación entre ellos, incluyendo la cuestión de los asentamientos.
Como se indicó anteriormente, la cuestión de los asentamientos es
una de las cuestiones básicas que las partes determinaron «negociar» en las negociaciones sobre el Status Permanente,14 y el liderazgo palestino ha aceptado y está comprometido con el hecho que no ejerce jurisdicción sobre tales cuestiones relativas al Status Permanente , incluidos los asentamientos, en espera de la negociación del Status Permanente.15
El régimen especial que rige la relación entre Israel y los palestinos está establecido en la serie de acuerdos y memorándums negociados entre 1993 y 1999 y todavía validos.16 Estos documentos cubren todos los temas centrales entre ellos, incluyendo temas de gobierno, seguridad, elecciones, jurisdicción, derechos humanos, asuntos legales, y similares. En este marco no hay disposición específica o restricción para la planificación, zonificación y continuada construcción, por parte de cualquiera de las partes, de ciudades y aldeas, o del congelamiento de tales constructiones.17
Además, las dos partes acordaron, en el Acuerdo Interino de 1995,18 firmado y atestiguado por EE.UU., la Unión Europea, Egipto, Jordania, Rusia y Noruega, la división de sus respectivas jurisdicciones en la Ribera Occidental, en las zonas A y B (jurisdicción palestina) y la zona C (jurisdicción israelí). Definieron los respectivos poderes y las responsabilidades de cada parte en las zonas bajo su control. Los poderes y las responsabilidades de Israel en la zona C incluyeron todos los aspectos relacionados con sus asentamientos – todo esto en espera del resultado de las negociaciones sobre el Status Permanente. Esta división fue aceptada y acordada por los palestinos, que no pueden invocar ahora el régimen de la Convención de Ginebra con el fin de eludir su aceptación del Acuerdo interino o de su reconocimiento, y el de la comunidad internacional, de la relevancia y continuada validez de ese acuerdo.
De hecho, durante el curso de las negociaciones con Israel, la delegación palestina pidió que una «carta colateral» fuera adjuntada al acuerdo, el texto de la cual sería acordado, por el cual Israel se comprometía a restringir la construcción de asentamientos en la zona C durante el proceso de implementación del acuerdo y las negociaciones subsiguientes. Varios borradores de esta «carta colateral» se pasaron entre los equipos de negociación, hasta que Israel acordó realmente una formulación restringiendo las actividades de construcción sobre la base de que una decisión del gobierno fuera aprobada para tal fin. Finalmente, el liderazgo palestino retiró su solicitud de carta colateral.
Conclusión
La cuestión de los asentamientos es percibida, en muchos sectores, como el central y único problema que obstruye la solución pacífica del conflicto de Medio Oriente, con la total exclusión de todas las demás cuestiones, incluyendo el terrorismo, la incitación, Jerusalem, los refugiados, la amenaza iraní, y similares.
El principal impulsor que orquesta la cuestión de los asentamientos, a lo largo de los años, ha sido el liderazgo palestino, que ha decidido aislar y ocuparse de la cuestión de los asentamientos como «cause célèbre» independiente, a pesar del hecho que está entre los ítems acordados a ser negociados entre Israel y los palestinos en la negociaciones del Status Permanente.
Los palestinos eligieron continuar con esta política con plena conciencia del hecho que en sus acuerdos, Israel no se había obligado, en modo alguno, a abstenerse de, detener o congelar la construcción en los asentamientos.
Los palestinos prefirieron tomar la cuestión de los asentamientos fuera del marco de los acuerdos, con miras a iniciar una campaña concertada internacional para aislar a Israel en esta cuestión, y convertirla en el tema internacional que hoy en día estamos presenciando. Además, al elevar la cuestión de los asentamientos han tenido éxito en bloquear cualquier progreso en el proceso de negociación, hasta tal punto que el liderazgo palestino está ahora manteniendo como rehén a cualquier retorno a un modo de negociación, a cambio de una congelación de los asentamientos.
La comunidad internacional se enfrenta con intentos, en curso y sin cesar, de los dirigentes palestinos de eludir el proceso de negociación y de presionar directamente a la comunidad internacional, buscando la intervención del Consejo de Seguridad de la ONU con el objeto de obtener una opinión más formal, institucionalizada y concertada, respecto de la ilegalidad de los asentamientos de Israel.
La comunidad internacional no puede, seriamente, ignorar los factores antes mencionados, así como las implicaciones que cualquier nueva tal resolución o decisión podría tener en la ya acordada y delicada estructura del proceso de paz.
* * *
Notas
* El autor desea dar las gracias a Adam Shay, del Centro Jerusalem para Asuntos Públicos, por su ayuda en la investigación de resoluciones de la ONU y otro material para este artículo.
1. Mohammed Daraghmeh, «Los Palestinos Llevan la Batalla de los Asentamientos a la ONU», Associated Press, 29 de diciembre de 2010. Ver http://www.washingtontimes.com/news/2010/dec/29/palestinians-take-settlement-battle-un/.
2. Ampliación de la Resolución de la Asamblea General A/RES/3005/(XXVII) del 15 de diciembre de 1972, a través de las Resoluciones del Consejo de Seguridad 446 (1979), 452 (1979), 465 (1980), hasta la más reciente resolución de la Asamblea General del 10 de diciembre de 2010, A/RES/65/105.
3. Naciones Unidas, Serie de Tratados, vol. 75, Nº 973, p. 287.
4. La Corte Internacional de Justicia, en su Opinión Consultiva de 2004 sobre la Cerca de Seguridad de Israel. Ver http://www.icj-cij.org/docket/files/131/1671.pdf en el apartado 120.
5. Véase el Comentario del CICR a la Cuarta Convención de Ginebra, editado por Jean S. Pictet (1958), en las páginas 3-9, para un amplio resumen del razonamiento detrás de la redacción de la convención.
6. Id., P. 278.
7. Véase el Prólogo al comentario del CICR, en la nota 5, más arriba.
8. American Journal of International Law, vol. 84, 1990, p. 719.
9. Embajador Morris Abram, en una discusión con los embajadores árabes en Ginebra, 1 de febrero de 1990.
10. Citado en Phillips, «El mito de los asentamientos ilegales», Comentario, 2010.
11. Véase la nota 14
12. ONU Doc. A/CONF.183/9*
13. La parte relevante del artículo 8, párrafo 2(b)(viii), listando los varios crímenes de guerra, dice lo siguiente: «El traslado, directa o indirectamente, por la Potencia Ocupante, de partes de su propia población civil al territorio que ocupa» (el subrayado no está en el original).
14. Declaración de Principios Palestino-Israelí sobre un Gobierno Autónomo Interino, del 13 de septiembre de 1993, artículo V, párr. 3, así como el artículo XXXI, párr. 5 del Acuerdo Interino, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Declaration+of+Principles.htm.
15. Véase el Acuerdo Interino Palestino -Israelí sobre la Ribera Occidental y la Franja de Gaza, 28 de septiembre de 1995, en el artículo XVIII, párr. 1, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT.htm.
16. Declaración de Principios Palestino-Israelí, 13 de septiembre de 1993, Intercambio de Notas entre el Primer Ministro Rabin y el Presidente Arafat del 9-10.9.1993, Acuerdo sobre la Franja de Gaza y la Zona de Jericó, 4 de mayo de 1994, Acuerdo Interino entre Israel y los Palestinos, 28 de septiembre de 1995, Acuerdo sobre la Presencia Internacional Temporal en Hebrón, 9 de mayo de 1996, el Memorándum de Wye River, 23 de octubre de 1998, el Memorándum de Sharm el-Sheikh sobre el Calendario de Implementación de los Compromisos Pendientes de los Acuerdos Suscritos y la Reanudación de las Negociaciones del Status Permanente, 4 de septiembre de 1999, Protocolo Relativo al Paso Seguro entre la Ribera Occidental y la Franja de Gaza, 5 de octubre de 1999. De todos estos documentos se hace referencia en http://www.mfa.gov.il/mfa/peace%20process/reference%20Documents/
17. El artículo 27 del anexo III (Anexo de Asuntos Civiles) del Acuerdo Interino de 1995 establece las condiciones acordadas para la planificación, zonificación y poderes de construcción en los territorios, y no impone limitación a ninguna parte para construir en las zonas bajo sus respectivas jurisdicciones. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Gaza-Jericho+Agreement+Annex+II.htm.
18. Artículo IV (Tierra), véase la nota 15.
* * *
El Emb. Alan Baker, director del Instituto de Relaciones Contemporáneas en el Centro Jerusalem para Asuntos Públicos, es ex Asesor Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel y ex Embajador de Israel en Canadá. Es un socio en el bufete de abogados de Moshe, Bloomfield, Kobo, Baker & Co. Ha participado en la negociación y redacción de los diversos acuerdos que comprenden los Acuerdos de Oslo.
Este Jerusalem Issue Brief está disponible en línea en:
Oro Dore, Editor, Yaacov Amidror, Presidente de ICA, Alan Baker, director de ICA, Mark Ami-El, Editor Jefe. Centro Jerusalem para Asuntos Públicos (Registrado Amuta), 13 Tel-Hai St., Jerusalem, Israel, Tel. 972-2-561-9281, Fax. 972-2-561-9112, Correo electrónico: jcpa@netvision.net.il. En EE.UU.: Centro de Estudios de la Comunidad Judía, 7 Church Lane, Suite 9, Baltimore, MD 21208, Tel. 410-653-7779, fax 410-653-8889. Página web: www.jcpa.org. © Copyright. Las opiniones aquí expresadas no reflejan necesariamente las de la Junta de Socios del Centro Jerusalem para Asuntos Públicos.
Traducido para porisrael.org por José Blumenfeld
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The Settlements Issue: Distorting the Geneva Convention and the Oslo Accords
Alan Baker
- · Palestinian representatives at the UN have prepared a draft resolution that will seek to declare that Israeli settlements are «illegal and constitute a major obstacle to the achievement of peace.» The issue of the legality of Israel’s settlements policy has long been a central issue on the agenda of the international community.
- · It is claimed that settlements are a violation of the Fourth Geneva Convention Relative to the Protection of Civilians (1949). But both the text of that convention, and the post-World War II circumstances under which it was drafted, clearly indicate that it was never intended to refer to situations like Israel’s settlements. According to the International Committee of the Red Cross, Article 49 relates to situations where populations are coerced into being transferred. There is nothing to link such circumstances to Israel’s settlement policy.
- · During the negotiation on the 1998 Rome Statute of the International Criminal Court, Arab states initiated an addition to the text in order to render it applicable to Israel’s settlement policy. This was indicative of the international community’s acknowledgment that the original 1949 Geneva Convention language was simply not relevant to Israel’s settlements.
- · The continued reliance by the international community on the Geneva Convention as the basis for determining the illegality of Israel’s settlements fails to take into account the unique nature of the history, legal framework, and negotiating circumstances regarding the West Bank.
- · A special regime between Israel and the Palestinians is set out in a series of agreements negotiated between 1993 and 1999 that are still valid – that govern all issues between them, settlements included. In this framework there is no specific provision restricting planning, zoning, and continued construction by either party. The Palestinians cannot now invoke the Geneva Convention regime in order to bypass previous internationally acknowledged agreements.
Palestinian representatives at the UN have prepared a draft resolution dated December 21, that will seek to declare that Israeli settlements are «illegal and constitute a major obstacle to the achievement of peace.»1 The claim is not new. The issue of the legality of Israel’s settlements and the rationale of Israel’s settlements policy have for years dominated the attention of the international community. This has been evident in countless reports of different UN bodies, rapporteurs, and resolutions,2 as well as in political declarations and statements by governments and leaders. In varying degrees, they consider Israel’s settlements to be in violation of international law, specifically Article 49 of the Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War, of August 12, 1949.3
But apart from the almost standardized, oft-repeated, and commonly accepted clichés as to the «illegality of Israel’s settlements,» or the «flagrant violation» of the Geneva Convention, repeated even by the International Court of Justice,4 there has been little genuine attempt to elaborate and consider the substantive legal reasoning behind this view. Yet there are a number of very relevant factors that inevitably must be considered when making such a serious accusation against Israel. These factors include:
· the text of the sixth paragraph of Article 49 of the Fourth Geneva Convention and the circumstances of, and reasons for, its inclusion in the Convention in December 1949;
· the unique circumstances of the territory and the context of the Israeli-Palestinian relationship that has developed since 1993 through a series of agreements between them. These agreements have created a sui generis framework that, of necessity, influences and even overrides any general determinations unrelated to that framework.
What Does Article 49 of the Fourth Geneva Convention Say?
Immediately after the Second World War, the need arose to draft an international convention to protect civilians in times of armed conflict in light of the massive numbers of civilians forced to leave their homes during the war, and the glaring lack of effective protection for civilians under any of the then valid conventions or treaties.5 In this context, the sixth paragraph of Article 49 of the Fourth Geneva Convention states:
The Occupying Power shall not deport or transfer parts of its own civilian population into the territory it occupies.6
What is the exact meaning of this language? The authoritative and official commentary by the governing body of the International Red Cross movement, the International Committee of the Red Cross, published in 1958 in order to assist «Governments and armed forces…called upon to assume responsibility in applying the Geneva Conventions,»7 clarifies this provision as follows:
It is intended to prevent a practice adopted during the Second World War by certain Powers, which transferred portions of their own population to occupied territory for political and racial reasons or in order, as they claimed, to colonize those territories. Such transfers worsened the economic situation of the native population and endangered their separate existence as a race.
In other words, according to the ICRC commentary, Article 49 relates to deportations, meaning the forcible transfer of an occupying power’s population into an occupied territory. Historically, over 40 million people were subjected to forced migration, evacuation, displacement, and expulsion, including 15 million Germans, 5 million Soviet citizens, and millions of Poles, Ukrainians and Hungarians.
The vast numbers of people affected and the aims and purposes behind such a population movement speak for themselves. There is nothing to link such circumstances to Israel’s settlement policy. The circumstances in which Article 49(6) of the Geneva Convention was drafted, and specifically the meaning attached by the International Committee of the Red Cross itself to that article, raise a serious question as to the relevance of linkage to and reliance on the article by the international community as the basis and criterion for determining Israel’s settlements as illegal. One may further ask if this is not a misreading, misunderstanding, or even distortion of that article and its context.
The international lawyer Prof. Eugene V. Rostow, a former dean of Yale Law School and Undersecretary of State, stated in 1990:
[T]he Convention prohibits many of the inhumane practices of the Nazis and the Soviet Union during and before the Second World War – the mass transfer of people into and out of occupied territories for purposes of extermination, slave labor or colonization, for example….The Jewish settlers in the West Bank are most emphatically volunteers. They have not been «deported» or «transferred» to the area by the Government of Israel, and their movement involves none of the atrocious purposes or harmful effects on the existing population it is the goal of the Geneva Convention to prevent.8
Ambassador Morris Abram, a member of the U.S. staff at the Nuremburg Tribunal and later involved in the drafting of the Fourth Geneva Convention, is on record as stating that the convention:
was not designed to cover situations like Israeli settlements in the occupied territories, but rather the forcible transfer, deportation or resettlement of large numbers of people.9
Similarly, international lawyer Prof. Julius Stone, in referring to the absurdity of considering Israeli settlements as a violation of Article 49(6), stated:
Irony would…be pushed to the absurdity of claiming that Article 49(6), designed to prevent repetition of Nazi-type genocidal policies of rendering Nazi metropolitan territories judenrein, has now come to mean that…the West Bank…must be made judenrein and must be so maintained, if necessary by the use of force by the government of Israel against its own inhabitants. Common sense as well as correct historical and functional context excludes so tyrannical a reading of Article 49(6.)10
Article 49(6) uses terminology that is indicative of governmental action in coercing its citizens to move. Yet Israel has not forcibly deported or mass-transferred its citizens into the territories. It has consistently maintained a policy enabling people to reside voluntarily on land that is not privately owned. Their continued presence is subject to the outcome of the negotiation process on the status of the territory, and without necessarily prejudicing that outcome.
In some cases Israel has permitted its citizens who have for many years owned property or tracts of land in the territory, and who had been previously dispossessed and displaced by Jordan, to return to their own properties. The presence in these areas of Jewish settlement from Ottoman and British Mandatory times is totally unrelated to the context of, or claims regarding, the Geneva Convention.
Israel has never expressed any intention to colonize the territories, to confiscate land, nor to displace the local population for political or racial reasons, nor to alter the demographic nature of the area.
The series of agreements signed with the Palestinian leadership has in fact placed the entire issue of the status of the territory, as well as Israel’s settlements, on the negotiating table – a factor that proves the lack of any intention to colonize or displace. The fact that Israel chose unilaterally to dismantle its settlements and remove its citizens from the Gaza Strip in 2005 is further evidence of this.
The status of the territory, including the rights of the parties therein and the Israeli settlements, are the central negotiating issues between the two sides. In this context, and pursuant to its obligations in Article XXXI (7) of the Israeli-Palestinian Interim Agreement of 1993,11 Israel has not taken any step to alter the status of the territory, which is open for determination in the Permanent Status negotiations. Israel’s settlement activity does not alter the status of the territory.
During the negotiation on the 1998 Rome Statute of the International Criminal Court,12 Arab states initiated an alteration in the text of the Court’s statute listing as a serious violation of the laws of armed conflict the war crime of «transferring, directly or indirectly, parts of the civil population into the occupied territory.»13 The deliberate addition of the phrase «directly or indirectly» to the original 1949 text was intended by them to adapt the original 1949 Geneva Convention language in order to render it applicable to Israel’s settlement policy. This in itself is indicative of the proponents’ and the international community’s acknowledgement of the fact that Article 49(6) as drafted in 1949 was simply not relevant to the circumstances of Israel’s settlements.
The Unique Circumstances of the Territory and the Special Nature of the Israel-Palestinian Relationship
There is a further and no less important reason why the Geneva Convention provisions regarding transfer of populations cannot be considered relevant in any event to the Israeli-Palestinian context.
The entirely unique and sui generis situation, history, and circumstances of the Israeli-Palestinian conflict regarding the territories, as well as the series of agreements and memoranda that have been signed between the Palestinian leadership and the Government of Israel, have produced a special independent regime – a lex specialis – that governs all aspects of the relationship between them, including the settlements issue.
As stated above, the settlements issue is one of the core issues determined by the parties to be negotiated in the Permanent Status negotiations,14 and the Palestinian leadership has agreed and is committed to the fact that it does not exercise jurisdiction regarding such Permanent Status issues, settlements included, pending the Permanent Status negotiation.15
The special regime governing the relationship between Israel and the Palestinians is set out in the series of agreements and memoranda negotiated between 1993 and 1999 and still valid.16 These documents cover all the central issues between them including issues of governance, security, elections, jurisdiction, human rights, legal issues, and the like. In this framework there is no specific provision either restricting planning, zoning and continued construction by either party, of towns and villages, or freezing such construction.17
Furthermore, the two sides agreed in the 1995 Interim Agreement,18 signed and witnessed by the U.S., the EU, Egypt, Jordan, Russia, and Norway, on a division of their respective jurisdictions in the West Bank into areas A and B (Palestinian jurisdiction) and area C (Israeli jurisdiction). They defined the respective powers and responsibilities of each side in the areas they control. Israel’s powers and responsibilities in Area C include all aspects regarding its settlements – all this pending the outcome of the Permanent Status negotiations. This division was accepted and agreed upon by the Palestinians, who cannot now invoke the Geneva Convention regime in order to bypass their acceptance of the Interim Agreement or their and the international community’s acknowledgement of that agreement’s relevance and continued validity.
In fact, during the course of the negotiations with Israel, the Palestinian delegation requested that a «side letter» be attached to the agreement, the text of which would be agreed upon, whereby Israel would commit to restricting settlement construction in area C during the process of implementation of the agreement and the ensuing negotiations. Several drafts of this «side letter» passed between the negotiating teams until Israel indeed agreed to a formulation restricting construction activities on the basis of a government decision that would be adopted for that purpose. Ultimately, the Palestinian leadership withdrew its request for a side letter.
Conclusion
The settlement issue is perceived in many quarters as the central and only problem obstructing the peaceful solution of the Middle East conflict, to the total exclusion of all other issues, including terror, incitement, Jerusalem, refugees, the Iranian threat, and the like.
The main proponent orchestrating the settlement issue over the years has been the Palestinian leadership, which has decided to isolate and take up the issue of settlements as an independent «cause célèbre,» despite the fact that it is among the agreed-upon items to be negotiated between Israel and the Palestinians in the Permanent Status negotiations.
The Palestinians chose to proceed with this policy in full awareness of the fact that in their agreements, Israel had not obligated itself in any way to refrain from, halt, or freeze construction in the settlements.
The Palestinians preferred to take the settlement issue outside the framework of the agreements with a view to opening a concerted international campaign to isolate Israel on this issue and turn it into the international issue that we are witnessing today. Furthermore, raising the settlement issue has succeeded in blocking any progress in the negotiating process, so much so that the Palestinian leadership is now holding any return to a negotiation mode as a hostage to a settlement freeze.
The international community is faced with ongoing and unceasing attempts by the Palestinian leadership to bypass the negotiating process and to directly lobby the international community, and to seek intervention by the UN Security Council in order to attain a more formalized, institutionalized, and concerted opinion as to the illegality of Israel’s settlements.
The international community cannot seriously ignore the factors set out above, as well as the implications that any such new resolution or decision might have on the already agreed-upon, delicate structure of the peace process.
* * *
Notes
* The author wishes to thank Adam Shay of the Jerusalem Center for Public Affairs for his assistance in researching UN resolutions and other material for this article.
1. Mohammed Daraghmeh, «Palestinians to Take Settlement Battle to UN,» Associated Press, December 29, 2010. See http://www.washingtontimes.com/news/2010/dec/29/palestinians-take-settlement-battle-un/.
2. Extending from General Assembly Resolution A/RES/3005/(XXVII) of December 15, 1972, through Security Council Resolutions 446(1979), 452 (1979), 465(1980), to the most recent General Assembly resolution of December 10, 2010, A/RES/65/105.
3. United Nations, Treaty Series, vol. 75, No. 973, p. 287.
4. The International Court of Justice in its 2004 Advisory Opinion on Israel’s Security Fence. See http://www.icj-cij.org/docket/files/131/1671.pdf at paragraph 120.
5. See ICRC Commentary to the Fourth Geneva Convention, edited by Jean S. Pictet (1958), at pages 3-9, for an extensive summary of the reasoning behind the drafting of the convention.
6. Id., p. 278.
7. See the Foreword to the ICRC Commentary, at note 5 above.
8. American Journal of International Law, Vol. 84, 1990, p. 719.
9. Ambassador Morris Abram, in a discussion with Arab ambassadors in Geneva, February 1, 1990.
10. Quoted in Phillips, «The Illegal Settlements Myth,» Commentary, 2010.
11. See note 14 supra
12. U.N. Doc. A/CONF.183/9*
13. The relevant part of Article 8, paragraph 2(b)(viii), listing the various war crimes, reads as follows: «The transfer, directly or indirectly, by the Occupying Power of parts of its own civilian population into the territory it occupies» (emphasis not in the original).
14. Israel-Palestinian Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements of Sept. 13, 1993, Article V, para. 3, as well as Article XXXI, para. 5 of the Interim Agreement, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Declaration+of+Principles.htm.
15. See the Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and Gaza Strip, Sept. 28, 1995, at Article XVIII, para. 1, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT.htm.
16. Israel-Palestinian Declaration of Principles, September 13, 1993, Exchange of Letters between Prime Minister Rabin and Chairman Arafat of September 9-10, 1993, Agreement on the Gaza Strip and the Jericho Area, May 4, 1994, Interim Agreement between Israel and the Palestinians, September 28, 1995, Agreement on Temporary International Presence in Hebron, May 9, 1996, The Wye River Memorandum, October 23, 1998, The Sharm el-Sheikh Memorandum on Implementation Timeline of Outstanding Commitments of Agreements Signed and the Resumption of Permanent Status Negotiations, September 4, 1999, Protocol Concerning Safe Passage between the West Bank and the Gaza Strip, October 5, 1999. All these documents are referenced in http://www.mfa.gov.il/mfa/peace%20process/reference%20documents/.
17. Article 27 of Annex III (Civil Affairs Annex) to the 1995 Interim Agreement sets out the agreed terms for planning and zoning and construction powers in the territories, and places no limitation on either side to build in the areas under their respective jurisdictions. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Gaza-Jericho+Agreement+Annex+II.htm.
18. Article IV (Land), see note 15.
* * *
Amb. Alan Baker, Director of the Institute for Contemporary Affairs at the Jerusalem Center for Public Affairs, is former Legal Adviser to Israel’s Foreign Ministry and former Ambassador of Israel to Canada. He is a partner in the law firm of Moshe, Bloomfield, Kobo, Baker & Co. He participated in the negotiation and drafting of the various agreements comprising the Oslo Accords.
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