Asentamientos: Distorsionando la Convención de Ginebra y los Acuerdos de Oslo

• Los representantes palestinos en las Naciones Unidas han preparado un proyecto de resolución que busca declarar que los asentamientos israelíes son «ilegales y constituyen un importante obstáculo para el logro de la paz». El tema de la legalidad de la política israelí de asentamientos ha sido un tema central en la agenda de la comunidad internacional.
• Se afirma que los asentamientos son una violación de la Cuarta Convención de Ginebra Relativa a la Protección de Civiles (1949). Pero tanto el texto de esa convención como las circunstancias posteriores a la Segunda Guerra Mundial, bajo las cuales se redactó, indican claramente que nunca tuvo la intención de referirse a situaciones como los asentamientos de Israel. Según el Comité Internacional de la Cruz Roja, el artículo 49 se refiere a situaciones donde las poblaciones son obligadas a trasladarse. No hay nada que vincule esas circunstancias con la política de asentamientos de Israel.
• Durante la negociación sobre el Estatuto de la Corte Penal Internacional de Roma de 1998, los estados árabes introdujeron una adición al texto con el fin de hacerlo aplicable a la política de asentamientos de Israel. Esto fue indicativo del reconocimiento, por parte de la comunidad internacional, de que el lenguaje original de la Convención de Ginebra de 1949 era, simplemente, irrelevante en relación a los asentamientos de Israel.
• La continuada confianza de la comunidad internacional en la Convención de Ginebra, como base para determinar la ilegalidad de los asentamientos de Israel, no tiene en cuenta la naturaleza única de las circunstancias de la historia, el marco legal y la negociación, relativas a la Ribera Occidental.
• Un régimen especial entre Israel y los palestinos está expuesto en una serie de acuerdos, negociados entre 1993 y 1999, que siguen siendo válidos – que rigen todas las cuestiones entre ellos, incluidos los asentamientos. En este marco no hay disposición específica que restrinja la planificación, zonificación y continuada construcción por cualquiera de las partes. Los palestinos no pueden invocar el régimen de la Convención de Ginebra con el fin de eludir acuerdos internacionales previamente reconocidos.

Los representantes palestinos en las Naciones Unidas han preparado un proyecto de resolución, fechado el 21 de diciembre, que tratará de declarar que los asentamientos israelíes son «ilegales y constituyen un importante obstáculo para el logro de la paz».¹ La afirmación no es nueva. La cuestión de la legalidad de los asentamientos de Israel y la racionalidad de la política de asentamientos de Israel han predominado, durante años, en la atención de la comunidad internacional. Esto ha sido evidente en innumerables informes de diferentes organismos de la ONU, relatores y resoluciones², así como en declaraciones políticas y comunicados de gobiernos y líderes. En diversos grados, consideran que los asentamientos de Israel están en violación con el derecho internacional, específicamente el artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra relativo a la Protección de Personas Civiles en Tiempo de Guerra, del 12 de agosto de 1949.³

Pero, fuera de los casi estandarizados, muy repetidos y comúnmente aceptados clichés en cuanto a la «ilegalidad de los asentamientos de Israel», o la «flagrante violación» de la Convención de Ginebra, repetido incluso por la Corte Internacional de Justicia,⁴ ha habido pocos intentos genuinos de elaborar y considerar el razonamiento jurídico de fondo, detrás de este punto de vista. Sin embargo, hay una serie de factores muy relevantes que, inevitablemente, deben considerarse al hacer una grave acusación contra Israel. Estos factores incluyen:

• El texto del párrafo sexto del artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra y las circunstancias y los motivos de su inclusión en la Convención en diciembre de 1949;
• Las circunstancias únicas del territorio y el contexto de la relación palestino-israelí que se ha desarrollado desde 1993, a través de una serie de acuerdos entre ellos. Estos acuerdos han creado un marco sui generis que, necesariamente, influencia e incluso anula, cualquier resolución general no relacionada con ese marco.

¿Qué dice el artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra?

Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, surgió la necesidad de redactar una convención internacional para proteger a los civiles en tiempos de conflicto armado, a la luz de la enorme cantidad de civiles obligados a abandonar sus hogares durante la guerra y la flagrante falta de efectiva protección de los civiles, en ninguno de los entonces válidos convenios o tratados.⁵ En este contexto, el párrafo sexto del artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra establece:

La Potencia ocupante no deportará o transferirá parte de su propia población civil al territorio que ocupa.⁶

¿Cuál es el significado exacto de este lenguaje? El comentario autorizado y oficial del órgano rector del movimiento de la Cruz Roja Internacional, el Comité Internacional de la Cruz Roja, publicado en 1958 con el fin de ayudar a «Gobiernos y fuerzas armadas… llamados a asumir la responsabilidad en la aplicación de las Convenciones de Ginebra»⁷, aclara esta disposición de la siguiente manera:

Se pretende evitar una práctica adoptada durante la Segunda Guerra Mundial por ciertas potencias, que transfirieron porciones de sus propias poblaciones a territorio ocupado, por motivos políticos y raciales o para, como alegaban, colonizar esos territorios. Dichas transferencias empeoraron la situación económica de la población autóctona y pusieron en peligro su existencia separada como una raza.

En otras palabras, de acuerdo con el comentario del CICR, el artículo 49 se refiere a las deportaciones, es decir, al traslado forzoso de la población de una potencia ocupante a un territorio ocupado. Históricamente, más de 40 millones de personas fueron sometidas a migración forzada, evacuación, desplazamiento y expulsión, incluyendo 15 millones de alemanes, 5 millones de ciudadanos soviéticos, y millones de polacos, ucranianos y húngaros.

El gran número de personas afectadas y los objetivos y propósitos detrás de tal movimiento de población, hablan por sí mismos. No hay nada que vincule esas circunstancias con la política de asentamientos de Israel. Las circunstancias en que el artículo 49(6) de la Convención de Ginebra fue redactado y, en particular, el significado atribuido por el propio Comité Internacional de la Cruz Roja a ese artículo, plantean un serio interrogante sobre la pertinencia de la vinculación con, y la dependencia de, el artículo por parte de la comunidad internacional como la base y el criterio para determinar a los asentamientos de Israel como ilegales. Podría preguntarse, además, si esto no es mala interpretación, incomprensión e, incluso, distorsión de dicho artículo y de su contexto.

El abogado internacional Prof. Eugene V. Rostow, ex decano de la Escuela de Derecho de Yale y ex Subsecretario de Estado, declaró en 1990:

[L]a Convención prohíbe muchas de las prácticas inhumanas de los nazis y de la Unión Soviética, durante y antes de la Segunda Guerra Mundial – la transferencia masiva de personas, dentro y fuera de territorios ocupados, con fines de exterminio, esclavitud o colonización, por ejemplo… Los colonos judíos en la Ribera Occidental son, de la manera más enfática, voluntarios. No han sido «deportados» o «transferidos» a la zona por el Gobierno de Israel, y su movimiento implica que no tiene ninguno de los propósitos atroces o efectos nocivos sobre la población existente que la Convención de Ginebra tiene el objetivo de evitar.⁸

El Embajador Morris Abram, un miembro del personal de EE.UU. en el Tribunal de Nuremberg y, más tarde, involucrado en la redacción de la Cuarta Convención de Ginebra, está en el registro declarando que la convención:

No estaba diseñada para cubrir situaciones como los asentamientos israelíes en los territorios ocupados, sino más bien para el traslado forzoso, la deportación o el reasentamiento de grandes cantidades de personas.⁹

Del mismo modo, el abogado internacional Prof. Julius Stone, en referencia a lo absurdo de considerar los asentamientos israelíes como una violación del artículo 49(6), declaró:

La ironía sería… ser empujado al absurdo de afirmar que el artículo 49(6), diseñado para evitar la repetición de las políticas genocidas de tipo nazi de declarar judenrein a los territorios nazis metropolitanos, ahora llegue a significar que… la Ribera Occidental… debe ser judenrein y debe ser mantenida así, si es necesario, con el uso de la fuerza, por el gobierno de Israel contra sus propios habitantes. El sentido común, así como el contexto histórico correcto y funcional, excluye una lectura tan tiránica del artículo 49(6).¹⁰

El Artículo 49(6) utiliza una terminología que es indicativa de la acción gubernamental para obligar a sus ciudadanos a mudarse. Sin embargo, Israel no ha deportado por la fuerza o transferido masivamente a sus ciudadanos a los territorios. Ha mantenido,

consistentemente, una política de permitir a las personas residir voluntariamente en tierras que no son de propiedad privada. La continuidad de su presencia está sujeta a los resultados del proceso de negociación sobre el estatus del territorio, y sin, necesariamente, perjudicar ese resultado.

En algunos casos, Israel ha permitido a sus ciudadanos, que durante muchos años fueron dueños de propiedades o extensiones de tierra en el territorio, y que anteriormente habían sido desposeídos y desplazados por Jordania, regresar a sus propias propiedades. La presencia, en estas zonas, de asentamientos judíos desde tiempos del Imperio Otomano y del Mandato Británico, no están en nada relacionados con el contexto de, o reclamaciones relativas a, la Convención de Ginebra.

Israel nunca ha expresado ninguna intención de colonizar los territorios, de confiscar  tierras ni a desplazar a la población local por razones políticas o raciales, ni de alterar el carácter demográfico de la zona.

La serie de acuerdos firmados con el liderazgo palestino, de hecho, ubicó toda la cuestión de la situación del territorio, así como los asentamientos de Israel, en la mesa de negociación – un factor que demuestra la falta de cualquier intención de colonizar o desplazar. El hecho que Israel decidió, unilateralmente, desmantelar sus asentamientos y retirar a sus ciudadanos de la Franja de Gaza, en 2005, es una prueba más de esto.

El estatus del territorio, incluyendo los derechos de las partes en él, y los asentamientos israelíes, son los temas centrales de negociación entre las dos partes. En este contexto, y de conformidad con sus obligaciones en el artículo XXXI (7) del Acuerdo Interino Palestino-Israelí de 1993,¹¹ Israel no ha dado ningún paso para modificar el estatus del territorio, que está abierto para ser determinado en las negociaciones del Estatus Permanente. La actividad de asentamientos de Israel no altera el estatus del territorio.

 

Durante la negociación sobre el Estatuto de la Corte Penal Internacional de Roma de 1998,¹² estados árabes introdujeron una alteración en el texto del estatuto de la Corte, listando como una grave violación de las leyes de conflicto armado, el crimen de guerra de «transferir, directa o indirectamente, partes de población civil a territorios ocupados».¹³ La adición deliberada de la expresión «directa o indirectamente» al texto original de 1949, tenía la intención de adaptar el lenguaje original de la Convención de Ginebra de 1949, de modo que fuera aplicable a la política de asentamientos de Israel. Esto, en sí mismo, es indicativo de que los proponentes y la comunidad internacional reconocían el hecho que el artículo 49(6), tal como fue redactado en 1949, simplemente no era relevante para las circunstancias de los asentamientos de Israel.

 

 

Las Circunstancias Únicas del Territorio y la Naturaleza Especial de la Relación Palestino- Israelí

Hay una razón adicional y no menos importante, para que las disposiciones de la Convención de Ginebra relativas a la transferencia de poblaciones no puedan, en ningún  caso, ser consideradas relevantes en el contexto palestino-israelí.

La totalmente única y sui generis situación, la historia y las circunstancias del conflicto palestino-israelí sobre los territorios, así como la serie de acuerdos y memorándums que se han firmado entre el liderazgo palestino y el Gobierno de Israel, han producido un régimen especial independiente – una lex specialis – que rige todos los aspectos de la relación entre ellos, incluyendo la cuestión de los asentamientos.

Como se indicó anteriormente, la cuestión de los asentamientos es una de las cuestiones básicas que las partes determinaron “negociar” en las negociaciones sobre el Status Permanente,¹⁴ y el liderazgo palestino ha aceptado y está comprometido con el hecho que no ejerce jurisdicción sobre tales cuestiones relativas al Status Permanente , incluidos los asentamientos, en espera de la negociación del Status Permanente.¹⁵

El régimen especial que rige la relación entre Israel y los palestinos está establecido en la serie de acuerdos y memorándums negociados entre 1993 y 1999 y todavía validos.¹⁶ Estos documentos cubren todos los temas centrales entre ellos, incluyendo temas de gobierno, seguridad, elecciones, jurisdicción, derechos humanos, asuntos legales, y similares. En este marco no hay disposición específica o restricción para la planificación, zonificación y continuada construcción, por parte de cualquiera de las partes, de ciudades y aldeas, o del congelamiento de tales constructiones.¹⁷

Además, las dos partes acordaron, en el Acuerdo Interino de 1995,¹⁸ firmado y atestiguado por EE.UU., la Unión Europea, Egipto, Jordania, Rusia y Noruega, la división de sus respectivas jurisdicciones en la Ribera Occidental, en las zonas A y B (jurisdicción palestina) y la zona C (jurisdicción israelí). Definieron los respectivos poderes y las responsabilidades de cada parte en las zonas bajo su control. Los poderes y las responsabilidades de Israel en la zona C incluyeron todos los aspectos relacionados con sus asentamientos – todo esto en espera del resultado de las negociaciones sobre el Status Permanente. Esta división fue aceptada y acordada por los palestinos, que no pueden invocar ahora el régimen de la Convención de Ginebra con el fin de eludir su aceptación del Acuerdo interino o de su reconocimiento, y el de la comunidad internacional, de la relevancia y continuada validez de ese acuerdo.

 

De hecho, durante el curso de las negociaciones con Israel, la delegación palestina pidió que una «carta colateral» fuera adjuntada al acuerdo, el texto de la cual sería acordado, por el cual Israel se comprometía a restringir la construcción de asentamientos en la zona C durante el proceso de implementación del acuerdo y las negociaciones subsiguientes. Varios borradores de esta «carta colateral» se pasaron entre los equipos de negociación, hasta que Israel acordó realmente una formulación restringiendo las actividades de construcción sobre la base de que una decisión del gobierno fuera aprobada para tal fin. Finalmente, el liderazgo palestino retiró su solicitud de carta colateral.

 

Conclusión

La cuestión de los asentamientos es percibida, en muchos sectores, como el central y único problema que obstruye la solución pacífica del conflicto de Medio Oriente, con la total exclusión de todas las demás cuestiones, incluyendo el terrorismo, la incitación, Jerusalem, los refugiados, la amenaza iraní, y similares.

El principal impulsor que orquesta la cuestión de los asentamientos, a lo largo de los años, ha sido el liderazgo palestino, que ha decidido aislar y ocuparse de la cuestión de los asentamientos como «cause célèbre» independiente, a pesar del hecho que está entre los ítems acordados a ser negociados entre Israel y los palestinos en la negociaciones del Status Permanente.

Los palestinos eligieron continuar con esta política con plena conciencia del hecho que en sus acuerdos, Israel no se había obligado, en modo alguno, a abstenerse de, detener o congelar la construcción en los asentamientos.

Los palestinos prefirieron tomar la cuestión de los asentamientos fuera del marco de los acuerdos, con miras a iniciar una campaña concertada internacional para aislar a Israel en esta cuestión, y convertirla en el tema internacional que hoy en día estamos presenciando. Además, al elevar la cuestión de los asentamientos han tenido éxito en bloquear cualquier progreso en el proceso de negociación, hasta tal punto que el liderazgo palestino está ahora manteniendo como rehén a cualquier retorno a un modo de negociación, a cambio de una congelación de los asentamientos.

La comunidad internacional se enfrenta con intentos, en curso y sin cesar, de los dirigentes palestinos de eludir el proceso de negociación y de presionar directamente a la comunidad internacional, buscando la intervención del Consejo de Seguridad de la ONU con el objeto de obtener una opinión más formal, institucionalizada y concertada, respecto de la ilegalidad de los asentamientos de Israel.

La comunidad internacional no puede, seriamente, ignorar los factores antes mencionados, así como las implicaciones que cualquier nueva tal resolución o decisión podría tener en la ya acordada y delicada estructura del proceso de paz.

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Notas

* El autor desea dar las gracias a Adam Shay, del Centro Jerusalem para Asuntos Públicos, por su ayuda en la investigación de resoluciones de la ONU y otro material para este artículo.

1. Mohammed Daraghmeh, «Los Palestinos Llevan la Batalla de los Asentamientos a la ONU», Associated Press, 29 de diciembre de 2010. Ver http://www.washingtontimes.com/news/2010/dec/29/palestinians-take-settlement-battle-un/.
2. Ampliación de la Resolución de la Asamblea General A/RES/3005/(XXVII) del 15 de diciembre de 1972, a través de las Resoluciones del Consejo de Seguridad 446 (1979), 452 (1979), 465 (1980), hasta la más reciente resolución de la Asamblea General del 10 de diciembre de 2010, A/RES/65/105.
3. Naciones Unidas, Serie de Tratados, vol. 75, Nº 973, p. 287.
4. La Corte Internacional de Justicia, en su Opinión Consultiva de 2004 sobre la Cerca de Seguridad de Israel. Ver http://www.icj-cij.org/docket/files/131/1671.pdf en el apartado 120.
5. Véase el Comentario del CICR a la Cuarta Convención de Ginebra, editado por Jean S. Pictet (1958), en las páginas 3-9, para un amplio resumen del razonamiento detrás de la redacción de la convención.
6. Id., P. 278.
7. Véase el Prólogo al comentario del CICR, en la nota 5, más arriba.
8. American Journal of International Law, vol. 84, 1990, p. 719.
9. Embajador Morris Abram, en una discusión con los embajadores árabes en Ginebra, 1 de febrero de 1990.
10. Citado en Phillips, «El mito de los asentamientos ilegales», Comentario, 2010.
11. Véase la nota 14
12. ONU Doc. A/CONF.183/9*
13. La parte relevante del artículo 8, párrafo 2(b)(viii), listando los varios crímenes de guerra, dice lo siguiente: «El traslado, directa o indirectamente, por la Potencia Ocupante, de partes de su propia población civil al territorio que ocupa» (el subrayado no está en el original).
14. Declaración de Principios Palestino-Israelí sobre un Gobierno Autónomo Interino, del 13 de septiembre de 1993, artículo V, párr. 3, así como el artículo XXXI, párr. 5 del Acuerdo Interino, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Declaration+of+Principles.htm.
15. Véase el Acuerdo Interino Palestino -Israelí sobre la Ribera Occidental y la Franja de Gaza, 28 de septiembre de 1995, en el artículo XVIII, párr. 1, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT.htm.
16. Declaración de Principios Palestino-Israelí, 13 de septiembre de 1993, Intercambio de Notas entre el Primer Ministro Rabin y el Presidente Arafat del 9-10.9.1993, Acuerdo sobre la Franja de Gaza y la Zona de Jericó, 4 de mayo de 1994, Acuerdo Interino entre Israel y los Palestinos, 28 de septiembre de 1995, Acuerdo sobre la Presencia Internacional Temporal en Hebrón, 9 de mayo de 1996, el Memorándum de Wye River, 23 de octubre de 1998, el Memorándum de Sharm el-Sheikh sobre el Calendario de Implementación de los Compromisos Pendientes de los Acuerdos Suscritos y la Reanudación de las Negociaciones del Status Permanente, 4 de septiembre de 1999, Protocolo Relativo al Paso Seguro entre la Ribera Occidental y la Franja de Gaza, 5 de octubre de 1999. De todos estos documentos se hace referencia en http://www.mfa.gov.il/mfa/peace%20process/reference%20Documents/
17. El artículo 27 del anexo III (Anexo de Asuntos Civiles) del Acuerdo Interino de 1995 establece las condiciones acordadas para la planificación, zonificación y poderes de construcción en los territorios, y no impone limitación a ninguna parte para construir en las zonas bajo sus respectivas jurisdicciones. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Gaza-Jericho+Agreement+Annex+II.htm.
18. Artículo IV (Tierra), véase la nota 15.

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El Emb. Alan Baker, director del Instituto de Relaciones Contemporáneas en el Centro Jerusalem para Asuntos Públicos, es ex Asesor Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel y ex Embajador de Israel en Canadá. Es un socio en el bufete de abogados de Moshe, Bloomfield, Kobo, Baker & Co. Ha participado en la negociación y redacción de los diversos acuerdos que comprenden los Acuerdos de Oslo

Traducido para porisrael.org por José Blumenfeld

 

Este articulo fue publicado en Porisrael el 6 de enero del 2011